viernes, 29 de mayo de 2015

La Codificación del Derecho Procesal Administrativo y su escaso desarrollo legislativo en Bolivia







La Codificación del Derecho Procesal Administrativo y su escaso desarrollo legislativo en Bolivia


Apunte legal
Alan Vargas Lima
LA GACETA JURÍDICA / 26 de mayo de 2015


Debemos comenzar señalando que en fecha 23 de abril de 2002, se promulgó la Ley Nº2341 de Procedimiento Administrativo –publicada en la Gaceta Oficial de Bolivia Nº2390, en fecha 25 de abril de 2002–, que surgió con el objeto principal de establecer las normas que regulan la actividad administrativa y el procedimiento administrativo del sector público; hacer efectivo el ejercicio del derecho de petición ante la Administración Pública; regular la impugnación de actuaciones administrativas que afecten derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados y, regular procedimientos especiales.

Al año siguiente, en fecha 23 de julio de 2003, se emitió el Decreto Supremo Nº27113, que aprueba el Reglamento a la Ley Nº2341 de Procedimiento Administrativo, extendiendo su ámbito de aplicación al entonces “Poder Ejecutivo, que comprende la administración nacional, las administraciones departamentales y las entidades desconcentradas y descentralizadas”(sic), así como las Empresas públicas y Sociedades de economía mixta, que deben sujetarse a dicho Reglamento para el ejercicio de la función administrativa.

Esta evolución en la legislación administrativa, a través de la sistematización de las normas jurídicas que hasta el presente regulan el desenvolvimiento de la Administración Pública en Bolivia (en sus niveles nacional, departamental y municipal), pone de manifiesto la necesidad de profundizar los estudios acerca de la naturaleza y alcances de la disciplina jurídica denominada Derecho Procesal Administrativo, que básicamente puede ser entendida como aquella rama del Derecho Procesal que tiene por objeto y fin, la protec­ción de los derechos de los administrados frente a la Administración Pública (en sede administrativa), así como mantener la eficacia del Derecho Administrativo a través de la función jurisdiccional (en sede judicial); es decir, que el Derecho Procesal Administra­tivo como disciplina jurídica, es un con­junto de normas, debidamente ordena­das, sistematizadas, y jerarquizadas cuyo objeto específico es garantizar el ejercicio de la función jurisdiccional administrativa.

Conviene recordar, que la emisión de un acto administrativo y/o una resolución administrativa, que se considere contraria al ordenamiento jurídico o que vulnere determinados derechos de los administrados involucrados en un procedimiento (normal o sancionador), faculta a los afectados a utilizar como medios de impugnación los denominados Recursos Administra­tivos, que de acuerdo al ordenamiento jurídico vigente, pueden ser: Recurso de Revocatoria y Recurso Jerárquico, ambos de carácter no jurisdiccional.

Sin embargo, estos recursos administra­tivos generalmente son del conocimiento de la misma autoridad que emitió el acto o la resolución impugnada, o en su lugar, pasan a conocimiento de la Máxima Autoridad Ejecutiva de la entidad pública, quien en la mayoría de los casos, determinado(a) por sus tendencias políticas, sus criterios subjetivos o sus intereses particulares, no actúa con la imparcialidad y la justicia que amerita la situación. Por tanto, es el proceso contencioso-admi­nistrativo (a cargo de un juez competente, independiente e imparcial), el medio de control jurisdiccional por excelencia, sobre los actos y resoluciones ilegales de la Administración Pública.

De esta forma, es notable la importancia jurídica, política, y social de la función jurisdiccional administrativa, porque mediante ella, el Estado cumple en última instancia, con la obligación de administrar justicia “plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones” (Artículo 115.II constitucional). Dicha importancia, se manifiesta en las normas de la Constitución Política del Estado (artículo 232, que establece los principios que rigen la Administración Pública), la Ley Nº2341 de Procedimiento Administrativo, su Reglamento, y actualmente, la Ley Nº620 Transitoria para la tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo, de fecha 29 de diciembre de 2014, que tiene por objeto crear en la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y de los Tribunales Departamentales de Justicia, Salas Especializadas en materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa, a cuyo efecto, establece con claridad sus atribuciones específicas, y determina que para la tramitación de los procesos contenciosos y contencioso administrativos, se aplicarán los artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil (Decreto Ley Nº12760), hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, conforme establece la Disposición Final Tercera de la Ley Nº439 de fecha 19 de noviembre de 2013, que aprueba el nuevo Código Procesal Civil.

Ahora bien, de acuerdo al criterio del tratadista Héctor Jorge Escola, podemos señalar que si se acepta la existencia un proceso administrativo, y como natural consecuencia un procedimiento administrativo (Cfr. Sentencia Constitucional Nº0009/2004, de 28 de enero de 2004), cabe preguntarse si existe una disciplina jurídica que tenga por objeto sistematizar sus principios y, en caso afirmativo, cuál ha de ser su denominación.

“Tal disciplina efectivamente existe –asegura Escola–, y efectúa el estudio de los principios generales y de las normas que regulan el proceso y los procedimientos administrativos, fijando las diversas relaciones y aplicaciones que de ellos surgen, correlacionándolos, con arreglo a métodos sistemáticos y procurando fijar sus requisitos, contenidos y efectos. Esa rama del derecho es el derecho procesal administrativo, que puede ser definido diciendo que es aquella disciplina que tiene por finalidad el estudio de las normas que regulan el desenvolvimiento jurídico-formal del accionar de la administración pública, para el logro de sus fines específicos”. (Cfr. Héctor Jorge Escola. Compendio de Derecho Administrativo. Volumen II. Buenos Aires, Argentina: Ediciones Depalma, 1990. Pág. 1176).

Ciertamente, ésta constituye una nueva disciplina sobre la cual se ha escrito muy poco (casi nada) en Bolivia. Así por ejemplo, el autor boliviano que por primera vez propugnó la necesidad de hablar de esta disciplina en Bolivia, fue el Dr. Max Mostajo Machicado, quien en su importante obra sobre Derecho Administrativo (publicada hace aproximadamente una década atrás), señalaba que el Derecho Procesal Administrativo, es la rama del Derecho Público que estudia e investiga los principios, fundamentos, la jurisprudencia y los preceptos normativos adjetivos que disciplinan la experiencia jurídica administrativa, en cuanto a la actuación y exteriorización de la voluntad de la administración pública, su impugnación, la eficacia y las formas de actuación de los administrados en su relación con los órganos administrativos. (Cfr. Max Mostajo Machicado. Apuntes para la reinvención del Derecho Administrativo Boliviano. Segunda Edición actualizada y complementada. La Paz, Bolivia: Editorial Jurídica Temis, 2004. Pág. 539).


La Codificación del Derecho Procesal Administrativo ante su escaso desarrollo legislativo en Bolivia

En el año 2005, el autor boliviano Walker San Miguel, escribió una obra especializada sobre Derecho Administrativo Sancionador (acaso la primera publicación sobre esta materia en Bolivia), en cuyo contenido, y a tiempo de exponer algunas ideas sobre el procedimiento administrativo sancionador, insertó un acápite especial para referirse a la existencia del Derecho Procesal Administrativo, que según el autor, es una disciplina que incorpora en su estudio y normativización, no sólo a los procedimientos constitutivos de la voluntad administrativa, sino a los procedimientos recursivos o de impugnación en sede administrativa, al proceso contencioso-administrativo o vía de impugnación en sede judicial y, finalmente, a los procedimientos de ejecución. Todos ellos, en conjunto, forman parte de esta rama jurídica en constante desarrollo. (Cfr. Walker San Miguel. Derecho Administrativo Sancionador. La Paz, Bolivia: Plural Editores, 2005. Pág. 85).

Entonces, es perceptible que dicha disciplina, además de su necesario desarrollo doctrinal adecuado, merece un tratamiento legislativo serio y objetivo, lo cual sólo es posible a través de la adopción de un cuerpo legal que, acentuando las virtudes y superando las falencias o limitaciones de la legislación administrativa existente hasta el momento en Bolivia, sistematice todos los aspectos generales que son mínimamente indispensables en cualquier tipo de procedimiento a seguir ante las entidades de la Administración Pública, y que por ende, pueda ser válidamente aplicable a nivel nacional, departamental o municipal, es decir, que pueda utilizarse de forma supletoria en las Entidades Territoriales Autónomas, dado que las mismas, en atención a sus potestades legislativas constitucionalmente establecidas, podrán elaborar sus propios procedimientos administrativos y reglamentarlos a nivel interno.

Ello equivale a decir, que es necesaria la elaboración de un Código Procesal Administrativo (que en su caso, también podría denominarse Código de Procedimientos Administrativos, considerando su amplia diversidad en diferentes instancias administrativas), que establezca los principios que rigen la actividad de las entidades públicas del Estado, y que instituya las autoridades administrativas encargadas de llevar adelante el procedimiento administrativo en todas sus etapas, hasta su conclusión, señalando además las reglas de procedimiento conforme a las cuales se debe peticionar y hacer valer las pretensiones de los administrados.

Lo anterior, implica la ineludible necesidad de adoptar un Código especializado en materia administrativa, que en mi criterio, básicamente debería estar estructurado en las siguientes partes:

a) Parte Orgánica, en cuyo desarrollo se debe detallar la estructura organizacional de la Administración Pública (a nivel nacional, departamental y municipal) definiendo específicamente los órganos, las autoridades y/o instancias administrativas competentes para conocer y resolver la impugnación de actos emitidos en sede administrativa, vale decir, los recursos administrativos contra actos administrativos de carácter definitivo, emitidos por autoridades públicas, señalando expresamente: i) que ante los actos emitidos sin competencia, debe acudirse a la jurisdicción constitucional a través del recurso directo de nulidad, y; ii) que ante el agotamiento de la vía administrativa, el administrado queda habilitado para la interposición de la respectiva demanda contencioso-administrativa en sede judicial.

b) Parte Procesal, que debe definir las causales de nulidad y otras circunstancias hipotéticas en que los administrados pueden reclamar la vulneración de sus derechos en sede administrativa, a través de la interposición de los Recursos Administrativos, estableciendo básicamente las condiciones de procedencia y plazo de presentación (en días hábiles administrativos) del Recurso de Revocatoria y Jerárquico, así como sus posibles formas de Resolución y los casos de improcedencia reglada de dichos recursos, todo ello en resguardo de los derechos a la impugnación y a la doble instancia, a favor de los administrados, sin descuidar los alcances del Principio de Informalismo que debe regir durante el transcurso de todo el procedimiento, y las reglas del debido proceso administrativo que deben observar las autoridades administrativas encargadas de llevar adelante el mismo, en consonancia con los avances de la jurisprudencia constitucional vinculante y obligatoria para todas las autoridades públicas y los particulares.

En este sentido, cabe precisar que de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, el debido proceso administrativo debe ser entendido como el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que mínimamente se garantice al administrado infractor, el conocimiento oportuno de la sindicación que se le atribuye, con relación a una falta o contravención que presuntamente hubiese cometido y que esté previamente tipificada como tal en norma expresa, para que pueda estructurar adecuadamente su defensa, ser debidamente escuchado, presentar pruebas y alegatos, desvirtuar e impugnar en su caso las de contrario, la posibilidad de ser juzgado en doble instancia, y cumplido todo lo cual, recién imponerle la sanción que se encuentre prevista para la falta, quedando así a salvo del arbitrio del funcionario o autoridad. (Cfr. Sentencia Constitucional Nº0448/2010, de fecha 28 de junio de 2010, reiterada por la Sentencia Constitucional Nº2893/2010-R, de fecha 17 de diciembre de 2010).

c) Control Judicial, que debe regular de forma concreta y específica, los requisitos para la instauración del Proceso Contencioso-Administrativo, estableciendo con claridad las autoridades competentes para conocer y resolver dicha demanda judicial, las condiciones de procedencia y plazo de presentación de la misma, así como las formas en que puede resolverse y los alcances que tendría la decisión judicial, debiendo considerarse inclusive la necesidad de que se regulen expresamente las medidas precautorias necesarias para evitar la vulneración de los derechos de los administrados.

De acuerdo a estas bases elementales para la construcción del Código, es posible abordar los contenidos mínimos de dicho cuerpo legal, con un orden sistemático adecuado, es decir, lograr la confección de un Código especializado en materia administrativa, a fin de procurar un avance legislativo en nuestro país, significativo y a la vez favorable a los derechos de los administrados consagrados en la Constitución, a fin de atender con mayor prontitud sus constantes peticiones y eventuales reclamaciones; todo ello, coadyuvará a consolidar la codificación del Derecho Procesal Administrativo en Bolivia, conforme a la tendencia que ha comenzado a manifestarse con algunos notables ejemplos a nivel latinoamericano (es el caso del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo, aprobado en Colombia el año 2011).

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