SENTENCIA
CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0003/2013
Sucre, 3 de
enero de 2013
SALA PLENA
Magistrada Relatora: Dra. Ligia
Mónica Velásquez Castaños
Acción de inconstitucionalidad
concreta
Expediente: 01430-2012-03-AIC
Departamento: La Paz
(…)
III.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
En la
presente acción de inconstitucionalidad de carácter concreto, se activa el
control normativo de constitucionalidad, en mérito a una denuncia concreta: la
inconstitucionalidad del art. 28.I.2 de la Ley 060, por infringir el principio
del non bis in ídem, al pretender aplicar una doble sanción consistente
en el comiso de las máquinas y una multa adicional, afectando de esta manera el
contenido del art. 117.II de la CPE, concordante con el art. 8.4 de la CADH; y
14.7 del PIDCP, normas que forman parte del bloque de constitucionalidad y se
encuentran vinculadas al derecho al debido proceso, a la defensa y a una
justicia administrativa plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin
dilaciones, aspectos contenidos en el art. 115.II de la CPE.
Ahora bien,
para realizar una coherente argumentación jurídica, la presente sentencia, en
el marco de la denuncia de inconstitucionalidad realizada, desarrollará los
siguientes ejes temáticos esenciales: a) El modelo de Estado asumido a
partir de la reforma constitucional de 2009; b) Los alcances del bloque
de constitucionalidad y la interpretación conforme al bloque de
convencionalidad; c) El ne bis in ídem en el bloque de
constitucionalidad y su triple dimensionamiento constitucional; d) El
principio del ne bis in ídem y la determinación de su “contenido
esencial”; e) El contenido esencial del principio ne bis in ídem
en su componente material; f) La irradiación del contenido esencial del
principio ne bis in ídem en su faceta material al ejercicio de la
función legislativa; y, g) El test de constitucionalidad y la activación
del control normativo de constitucionalidad, a cuyo efecto se desarrollarán los
siguientes aspectos: 1) La descomposición de los elementos
fáctico-normativos del art. 28.I.num. 2) de la Ley 060; y, 2) La
interpretación “desde y conforme al bloque de constitucionalidad y al bloque de
convencionalidad del art. 28.I.2 de la Ley 060.
En mérito a
los ejes temáticos antes señalados, infra se desarrollará la debida
argumentación jurídica a efectos de verificar la compatibilidad o en su caso,
la contradicción de contenido de la norma cuestionada en relación a las
disposiciones del bloque de constitucionalidad invocadas en la presente acción
de inconstitucionalidad concreta.
(…)
III.3. El
ne bis in ídem en el bloque de constitucionalidad y su triple
dimensionamiento constitucional
En una
interpretación a la luz del principio de unidad del bloque de
constitucionalidad y en armonía con el contenido del bloque de
convencionalidad, debe señalarse en principio que en el marco del Sistema
Universal de Protección de Derechos Humanos, el art. 14.7 del PIDCP, en su
tenor literal establece: “Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un delito
por el cual haya sido ya condenado o absuelto por una sentencia firme de
acuerdo con la ley y el procedimiento penal de cada país”. Este reconocimiento
convencional, plasma lo que en teoría constitucional se denomina la garantía
del non bis in ídem, vinculada a la prohibición de doble procesamiento
por un mismo delito; por su parte, el Sistema Interamericano de Protección de
Derechos Humanos, en un reconocimiento en su tenor literal mucho más extensivo,
a través del art. 8.4 de la CADH, establece que el inculpado absuelto por una
sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos,
aspecto que implica el reconocimiento expreso de la garantía del ne bis in
ídem, es decir, la prohibición de un enjuiciamiento múltiple por los mismos
hechos, concepto, que en el ámbito punitivo penal, no se limita solamente a la
identidad de delitos, sino a un elemento material vinculado expresamente a la
calificación jurídica de conductas antijurídicas, razón por la cual, se utiliza
la concepción de “identidad de hechos”, concepto, por supuesto más progresivo
que el elemento “identidad de delitos”.
En base a lo
señalado, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, mediante sentencia de
fondo de 17 de septiembre de 1997, en el caso Loayza Tamayo contra Perú, en
base a una interpretación extensiva del art. 8.4 de la CADH, en el párrafo 66,
desarrolla jurisprudencialmente la garantía del ne bis in ídem, en
mérito de la cual, se consagra la prohibición de doble juzgamiento por hechos
idénticos.
Además en un
análisis de derecho comparado, en el marco del sistema europeo de protección de
derechos humanos, el non bis in ídem, se encuentra reconocida en el protocolo
7, suscrito en Estrasburgo el 22 de noviembre de 1984, cuyo art. 4 establece
que en su parágrafo 1. Nadie podrá ser enjuiciada o castigada nuevamente en un
proceso penal bajo la jurisdicción del miso Estado, por una ofensa por la cual
ya ha sido absuelto o condenado de conformidad con la ley y el procedimiento
penal de ese Estado, y en el parágrafo “2. Lo dispuesto en el párrafo anterior
no impedirá la reapertura del proceso…”, de acuerdo con la ley y el
procedimiento penal del Estado interesado, si existe prueba de nuevos hechos o
de hechos recientemente conocidos o si ha habido defectos fundamentales en el
procedimiento anterior, que pudieran haber afectado e resultado del caso.
También en
el ámbito europeo, este principio ha sido plasmado en otros tratados
multilaterales como el Convenio Europeo Sobre Transmisión de Procedimiento en
Materia Penal, de 1972, principio expresamente reconocido en el art. 35. Es
imperante señalar también que la Corte Europea de Derechos Humanos, aplicó
dicho principio en el caso Gradinger vs. Austria, mediante sentencia de 23 de
octubre de 1995.
Asimismo, de
manera taxativa, el art. 117.II de la CPE, establece que: “Nadie será procesado
ni condenado más de una vez por el mismo hecho…”, reconocimiento constitucional
que acorde con los postulados del sistema interamericano de protección de
derechos humanos, plasma expresamente la garantía del ne bis in ídem.
En el marco
de lo señalado, se colige que el bloque de constitucionalidad del Estado
Plurinacional de Bolivia, reconoce taxativamente la prohibición de juzgamiento
múltiple por idénticos hechos, en armonía plena con el alcance interpretativo desarrollado
en el sistema interamericano de protección de derechos humanos.
Ahora bien,
a partir del reconocimiento en el bloque de constitucionalidad, de la
prohibición de juzgamiento múltiple por identidad de hechos, corresponde
precisar que el alcance de dicha previsión tiene una dimensión tripartita, es
decir que a la luz de teoría constitucional, su reconocimiento alcanzará la
faceta de derecho fundamental, garantía sustantiva y principio rector del orden
jurídico imperante.
En efecto,
la prohibición de juzgamiento múltiple por identidad de hechos, se configura en
el Estado Plurinacional de Bolivia como un derecho fundamental, en ese orden,
debe señalarse que constituye una prerrogativa, expresamente disciplinada en el
orden constitucional imperante, inherente a toda persona, consustancial a los
postulados propios del Estado Constitucional de Derecho.
Además, la
prohibición de juzgamiento múltiple por identidad de hechos, se configura en el
orden constitucional imperante como una verdadera garantía constitucional de
naturaleza sustantiva, en el entendido que toda garantía de esta naturaleza, en
un Estado Constitucional de Derecho, como es el caso del Estado Plurinacional
de Bolivia, como postulado de rango constitucional, es directamente justiciable
y oponible tanto horizontal como verticalmente.
De la misma
forma, la prohibición de juzgamiento múltiple por identidad de hechos, se
configura como un verdadero principio rector de la vida social en el Estado
Plurinacional de Bolivia, en mérito del cual, inequívocamente debe operar el
fenómeno de constitucionalización del ordenamiento jurídico para su real
irradiación de contenido en todos los actos jurídicos de la vida social.
En el marco
de lo señalado, a efecto de realizar una coherente argumentación jurídica, infra,
se desarrollará el “contenido esencial” de la prohibición de juzgamiento
múltiple por identidad de hechos, a partir de su dimensión principista.
III.4. El
principio del ne bis in ídem y la determinación de su “contenido
esencial”
En teoría
constitucional, los principios de rango constitucional, son postulados
directrices que hacen posible su aplicación en todos los ámbitos de la vida
jurídica, configurándose por tanto como elementos guías de interpretación, con
la misión de fundamentar el orden jurídico, supliendo así los vacíos existentes
en el sistema jurídico.
Lo
precedentemente expuesto, hace evidente la triple faceta que configura a los
principios, los cuales tienen tres funciones específicas: a) Una
interpretativa; b) Una fundamentadora del orden social; y, c) Una
supletoria.
En efecto,
los principios tienen una función interpretativa por tener una aptitud
suficiente de dirección y orientación para su aplicación específica de las
normas. Así, los principios generales del derecho tienen aptitud suficiente
para interpretar todos los actos de la vida social, “…porque hacen posible que
el intérprete seleccione entre todos los sentidos posibles que pueda tener un
acto jurídico (normativo o no), aquel que sea más acorde con los principios
generales del Derecho; obligación que, si no es cumplida, podrá ser exigida
jurídicamente por quien se vea afectado por el acto incorrectamente
interpretado…”. En ese orden, se debe establecer que los principios determinan
las fronteras de lo jurídico, así como también sus fuentes, su rango respectivo
y los requerimientos que las normas deben cumplir para respetarlos; su método
de interpretación, y la manera de complementarlas.
Además, los
principios en su función fundamentadora o informadora del orden jurídico,
operativizan la consecución del fenómeno de constitucionalización, para
informar de contenido los actos de la vida social, siendo por tanto en el
Estado Plurinacional de Bolivia, herramientas idóneas para la materialización
de la Constitución axiomática desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 de
la presente Sentencia Constitucional Plurinacional. En este marco, García de
Enterría señala que los principios son los únicos instrumentos disponibles para
dar sentido a las instituciones y para articular el sistema general del
ordenamiento.
Los
principios tienen también una función supletoria, ya que por su naturaleza
directriz e informadora del orden jurídico, a través de la labor hermenéutica,
servirán para cubrir vacíos o indeterminaciones normativas, brindando un alcance
acorde con el orden constitucional imperante.
Por lo
señalado, debe colegirse que el principio del ne bis in ídem o de
prohibición de juzgamiento múltiple por el mismo hecho, cumplirá en el Estado
Plurinacional de Bolivia, una función interpretativa, fundamentadora del orden
social y supletoria.
En el orden
de ideas señalado, para que este principio cumpla las funciones antes
mencionadas, es imperante establecer su alcance dogmático para delimitar luego
los elementos constitutivos de su “núcleo duro”; por tanto, corresponde indicar
que este aforismo latino que significa “no dos veces de lo mismo”, en un Estado
Constitucional de Derecho, encuentra fundamento en el ejercicio del ius
puniendi, que se plasma en un poder punitivo, cuya génesis es el ius
imperium como presupuesto esencial de toda sociedad jurídica y
políticamente organizada, en ese orden, debe precisarse que el ius puniendi
en los estados contemporáneos y en particular en el Estado Plurinacional de
Bolivia, es único y se manifiesta tanto en el ámbito penal como en el de la
potestad administrativa sancionatoria, cuyo ejercicio entre otros, se sustenta,
en los principios de legalidad, tipicidad, culpabilidad, proporcionalidad y del
ne bis in ídem.
En este
orden, el ejercicio del ius puniendi tanto en el ámbito penal como para
el ejercicio de la potestad administrativa sancionatoria, en el Estado
Constitucional de Derecho, encuentra límites específicos en los principios
antes señalados, siendo uno de ellos inequívocamente el principio ne bis in
ídem ya que éste por su naturaleza jurídica es informador del orden social,
configurándose por esta razón como una barrera de contención para el ejercicio
del poder estatal, en ese orden, debe establecerse que el ejercicio de los dos
ámbitos antes señalados, no puede afectar el “nucleo esencial” de la
prohibición de doble juzgamiento por el mismo hecho, por lo que en este estado
de cosas, corresponde precisar que los elementos componentes de esta esfera
rígida de la prohibición antes señalada, está conformada por dos aspectos
esenciales:
1) El
componente material,
garantiza el derecho a no ser sancionado dos o más veces por la infracción del
mismo bien jurídico.
2) El
componente procesal, en
mérito del cual, nadie puede ser sometido a doble juzgamiento dos o más veces
por un mismo hecho, por tanto, en base a este elemento, se garantiza la
prohibición de juzgamiento ex novo bajo una calificación jurídica
diferente de los mismo hechos.
En efecto,
los aspectos antes señalados, al configurarse como elementos constitutivos del
principio ne bis in ídem, por el carácter informador que cumplen en el
régimen constitucional los principios tal como se señaló precedentemente,
inequívocamente deben ser materializados en el ejercicio del ius puniendi
tanto en el ámbito penal, cuanto en la potestad administrativa sancionatoria,
por tanto, dicha prohibición al ser también una garantía constitucional
sustantiva, genera su directa justiciabilidad, en situaciones en las cuales, se
pretenda afectar cualquiera de los componentes antes descritos en concurrencia
del “factor identitario”.
En efecto, la
garantía constitucional sustantiva del ne bis in ídem, que a su vez se
configura, tal como se dijo como derecho fundamental y principio
constitucional, será oponible frente al ejercicio del ius puniedi,
cuando concurra dicho factor identitario, es decir, en circunstancias en las
cuales, se pretenda aplicar una doble sanción o un doble juzgamiento cuando
exista identidad de persona, identidad de hecho e identidad de fundamentos.
En el marco
de lo señalado, debe precisarse que la identidad personal, se configura como
una verdadera garantía individual, en virtud de la cual, en relación a la
persona natural o jurídica contra la cual se ejercicio el ius puniendi
en el ámbito penal o en la potestad administrativa sancionatoria, no puede ser
objeto de una paralela o posterior persecución penal o administrativa.
La identidad
de hecho, responde a una igual circunstancia fáctica y no así a una identidad
de calificación jurídica, por esta razón y siguiendo la visión del Sistema
Interamericano de Protección de Derechos Humanos que tiene una perspectiva más
extensiva de aquella plasmada en el PIDCP, se ha superado el criterio del non
bis in ídem por el del ne bis in ídem, tal cual se desarrolló en el
Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia.
Además, la
identidad de fundamento, se refiere a la lesión de un mismo bien jurídico o un
mismo interés protegido.
III.5. El
contenido esencial del principio ne bis in idem en su componente
material
Tal como se
señaló en el Fundamento Jurídico III.4 de la presente sentencia, el
componente material del principio ne bis in ídem, garantiza el derecho a no
ser sancionado dos o más veces por la infracción del mismo bien jurídico.
En este
orden, en coherencia con el objeto y causa de la presente acción de
inconstitucionalidad concreta, se circunscribirá el análisis del contenido
esencial del elemento antes indicado, al ámbito de la potestad administrativa
sancionatoria, por cuanto, para la irradiación de contenido del principio ne
bis in ídem en esta materia, es imperante prima facie, desarrollar
los alcances de la sanción administrativa.
En el marco
de lo señalado, cabe precisar que García de Enterría, ha definido a las
sanciones como “un mal inflingido por la administración al administrado como
consecuencia de una conducta ilegal”.
También,
Bermejo Vera, define a la sanción administrativa como “una resolución
administrativa de gravamen que disminuye o debilita -incluso elimina- algún espacio
de la esfera jurídica de los particulares, bien porque se le priva de un
derecho, bien porque se le impone un deber u obligación, siempre como
consecuencia de la generación de una responsabilidad derivada de la actitud de
los mismos”.
En el marco
de las precisiones indicadas y a efectos de establecer la irradiación del
principio ne bis in ídem en la potestad administrativa sancionatoria, es
imperante diferenciar la sanción administrativa de las multas coercitivas, las
medidas de policía y las revocaciones de autorizaciones, licencias y caducidad
de autorizaciones y concesiones administrativas.
En efecto, las
multas coercitivas, no tienen una naturaleza sancionatoria, sino por el
contrario, cumplen la finalidad de constreñir al cumplimiento de actos o resoluciones
administrativas, en otras palabras, la teleología de las multas coercitivas, es
la autotutela ejecutiva de la administración, fin diferente al perseguido por
la potestad administrativa sancionatoria a través de las denominadas sanciones
administrativas.
En ese orden
y en un análisis de derecho comparado, se tiene que el Tribunal Constitucional
Español (TCE), mediante STC 239/1988 de 14 de diciembre, ha desarrollado el
concepto de multas coercitivas, estableciendo que constituyen “una medida de
constreñimiento económico, adoptada previo al oportuno apercibimiento,
reiterada en lapsos de tiempo y tendente a obtener la acomodación de un
comportamiento obstativo del destinatario del acto a lo dispuesto en la
decisión administrativa previa”.
Por lo
señalado, se concluye que a diferencia de las sanciones que tienen un carácter
represivo, las multas coercitivas buscan forzar al individuo a que cumplan con
cierta obligación.
Asimismo,
debe precisarse que las medidas de policía tienen la finalidad de resguardar
y asegurar bienes jurídicos de interés general, para cumplir así con los fines
constitucionalmente encomendados al Estado, por tanto, el deber de resguardo y
tutela destinada al fin antes señalado, no tiene como génesis la potestad
administrativa sancionatoria, por cuanto, no pueden equipararse las sanciones
administrativas con dichas medidas.
Para
Carretero Perez, esta figura tiene por finalidad la consecución del buen orden
en el uso de los bienes públicos, así como velar por el cumplimiento estricto
de las leyes y disposiciones complementarias.
Al respecto,
el TCE, en la STC 7204/2007 de 2 de octubre, indicó en cuanto a este tema: “La
diversidad en el objeto de cada una de estas figuras jurídicas permite que en
sede de una misma persona sean perfectamente acumulables una sanción
administrativa y una policiva”.
Por lo
mencionado, se evidencia y concluye que las sanciones administrativas tienen
una función punitiva, mientras que las medidas de policía buscan la prevención
de un daño en los bienes de interés general y servicios públicos.
De la misma
forma, es pertinente precisar que la revocación de autorizaciones, licencias
y caducidad de concesiones administrativas, tampoco implican el ejercicio
del poder sancionador, por cuanto, tienen una naturaleza jurídica distinta a
las sanciones administrativas.
En
mérito a todo lo mencionado, es menester precisar que las multas coercitivas,
las medidas de policía y la revocación de autorizaciones, licencias y caducidad
de concesiones administrativas, tienen una génesis diferente a las sanciones
administrativas, por tanto, pueden ser acumulables entre sí, sin que ello
implique afectación del principio ne bis in idem.
El
razonamiento antes señalado, responde a postulados de teoría administrativa y
constitucional y en un análisis de derecho comparado, no constituye un
razonamiento aislado, así el TCE, llegó a idéntico resultado en la SCT
8759/1992 de 24 de octubre.
III.6. La
irradiación del contenido esencial del principio ne bis in ídem en su
faceta material al ejercicio de la función legislativa
Con el
objeto de desarrollar una coherente argumentación jurídica, es imperante
señalar que el modelo de Estado diseñado para el Estado Plurinacional de
Bolivia, sustenta y legitima el ejercicio del poder, a través de la asunción de
la teoría contemporánea de la “fractura del poder”, en virtud de la cual, la
Norma Suprema en su parte orgánica -que en sus bases ontológicas responde a la
parte dogmática de la Constitución-, distribuye competencias específicas para
el ejercicio del poder entre los cuatro órganos reconocidos por la
Constitución, postulado a partir de la cual, la Asamblea Legislativa
Plurinacional, ejerce roles legislativos; el Órgano Ejecutivo, ejerce roles
reglamentarios, de administración y ejecución; el Órgano Judicial ejerce roles
jurisdiccionales propios de administración de justicia y el Órgano Electoral,
ejerce atribuciones de índole electoral propias del sistema democrático
imperante.
En el marco
de esta división orgánica de funciones, de acuerdo con el objeto y causa de la
presente acción, corresponde precisar los alcances de la función legislativa
para la disciplina de sanciones administrativas, tarea que será desarrollada a
la luz del contenido esencial de la garantía del non bis in idem.
En el marco
de lo mencionado, considerando que el principio del ne bis ín idem, tal
como se señaló en el Fundamento Jurídico III.4, tiene una función
fundamentadora del orden infra-constitucional, se colige por tanto que en
mérito al contenido esencial de dicho principio en su ámbito material, la
función legislativa encomendada a la Asamblea Legislativa Plurinacional, debe
garantizar el derecho a no ser sancionado dos o más veces por la infracción del
mismo bien jurídico, en ese orden, debe establecerse también que las multas
coercitivas, las medidas de policía y la revocación de autorizaciones,
licencias y caducidad de concesiones administrativas, tienen una génesis
diferente a las sanciones administrativas, por tanto, en el ejercicio de la
función legislativa pueden ser acumulables entre sí, sin que ello implique
afectación del principio ne bis in ídem en su cause material.
Por lo
indicado, el razonamiento precedentemente expresado, se encuentra en plena
armonía con los postulados del Estado Constitucional de Derecho y responde a la
concepción de la Constitución axiomática desarrollada en el Fundamento Jurídico
III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.