EMERGENCIA SANITARIA POR COVID-19 - Derecho Constitucional Comparado

Libro disponible en: https://www.juridicas.unam.mx/publicaciones/detalle-publicacion/157

INTRODUCCIÓN

El Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (IIJ-UNAM), se constituye, por sí mismo, además de la labor propia de investigación, docencia y vinculación, en una editorial con reconocimiento no sólo nacional sino internacional, con un alto estándar de calidad académica de sus publicaciones y con un impacto no sólo por el número de ellas sino por la divulgación de las mismas. 

A esta labor editorial, el Dr. Pedro Salazar Ugarte, director del IIJ-UNAM, en su plan de trabajo 2018-2022 incluyó un proyecto editorial especial titulado “Opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional” coordinado por quien suscribe estas líneas, el cual se hizo efectivo a partir de octubre de 2018.  La propia naturaleza de este proyecto especial habla por sí solo, al congregar (i) temas de coyuntura con relevancia jurídica e incluso temas no estrictamente legales; (ii) vinculados con la Agenda Nacional; (iii) con una extensión breve; (iv) dirigido a un público no necesariamente especializado; (v) con una vocación informativa, es decir, no es un documento estrictamente doctrinal pero tampoco es divulgación per se, y (vi) que amerita celeridad en su redacción y publicación para que consiga el impacto deseado, es decir, incidir en la opinión pública y eventualmente en la toma de decisiones públicas. 

Por las razones de excepcionalidad por las que estamos transitando en 2020, con la emergencia sanitaria por COVID-19, creímos conveniente utilizar este canal de conocimiento para hacerle llegar a todos los interlocutores involucrados, información sencilla pero veraz sobre el estado del arte, las consecuencias y las proposiciones lanzadas desde diferentes áreas del conocimiento jurídico.  En este número incorporamos una perspectiva de derecho comparado que, por la naturaleza de una pandemia, también es de relevancia nacional. Se cuenta con la colaboración del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional cuyo presidente, Diego Valadés, es investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas. Los capítulos se presentan por el orden de los países a los que corresponden.

El acrónimo COVID-19 se utiliza en género masculino a pesar de que su composición corresponde a la expresión inglesa “coronavirus desease” (enfermedad por coronavirus). En las academias de la lengua se discute si corresponde al género femenino, pero la lingüista y filóloga Concepción Company ha explicado que en Hispanoamérica la tendencia en cuanto a la aplicación del género corresponde al agente que produce una enfermedad, en este caso un virus, el coronavirus, por lo que se justifica el uso dominante del género masculino. En cuanto a la escritura, en esta colección se utiliza el acrónimo con mayúsculas, aunque es posible que por su rápida lexicalización en un futuro cercano se escriba covid-19, en minúsculas, por tratarse de un nombre común.

Los 22 capítulos que integran esta obra se orientan a examinar las bases constitucionales de las medidas adoptadas con motivo de la pandemia y, en los casos específicos de sistemas federales (Argentina, Brasil, Estados Unidos y México), las facultades de los diferentes niveles de gobierno y sus relaciones entre sí. El capítulo inicial encuadra la pandemia desde la perspectiva del derecho internacional público, y al final de la obra se formulan reflexiones sobre derechos humanos y Estado de derecho, más un epílogo que plantea a grandes trazos algunos problemas previsibles para el Estado constitucional.  Salvo el primero y los cuatro últimos capítulos, los demás se presentan de acuerdo con el orden alfabético de los 16 países a los que se refieren.

Armin von Bogdandy y Pedro A. Villarreal analizan el papel de la Organización Mundial de la Salud (OMS) frente a la pandemia de COVID-19 desde una perspectiva de Derecho Internacional Público. Exponen algunas de las obligaciones, facultades y procedimientos para dar respuesta a una pandemia, conforme al Reglamento Sanitario Internacional de 2005. La OMS desempeña una función técnica que se ve reflejada en la dimensión de los derechos humanos, pues orienta a los Estados hasta qué punto es necesario adoptar medidas restrictivas. El delicado balance entre diversas libertades y la protección de la salud pública debe estar sustentado en fundamentos científicos. Las directrices y recomendaciones de la OMS contribuyen a la ponderación que llevan a cabo los Estados.

Antonio María Hernández (Argentina) señala que para hacer frente a la crisis sanitaria se gobierna por decretos y se ha regresado al hiperpresidencialismo, con mengua del papel que incumbe al Congreso. El jurista subraya que el Congreso no está cumpliendo con sus funciones de control político. También indica que no se han respetado los principios del Estado federal, a pesar de que las competencias en una emergencia sanitaria corresponden a los cuatro órdenes de gobierno: gobierno federal, provincias, Ciudad Autónoma de Buenos Aires y municipios. Hace un llamado para mantener la vigencia de los principios del constitucionalismo, sometidos a una dura prueba con motivo de la pandemia.

Daniel Sabsay (Argentina) plantea las consecuencias que derivan de la emergencia institucional que suscita la pandemia, y observa su impacto sobre los derechos y sobre la organización del poder. Considera que el comienzo de la pandemia y su tratamiento por parte del presidente fue auspicioso. Sin embargo, la parálisis del Congreso y el funcionamiento excepcional de la justicia han llevado a una expansión excesiva del poder presidencial y a una sostenida suspensión de derechos. La ausencia de controles permite que se perpetúe y se acentúe ese estado de cosas en oposición a lo que establece la constitución. Analiza los hechos en el nivel nacional, en provincias y municipios. Le preocupa que este tipo de anomalías constituyan precedentes para tiempos normales.

José Antonio Rivera (Bolivia) aborda el análisis de las medidas excepcionales adoptadas por el gobierno boliviano para enfrentar la crisis sanitaria generada por la pandemia del COVID-19, partiendo de las previsiones constitucionales que sustenten la adopción de dichas medidas; asimismo identifica las tensiones generadas por las medidas aplicadas en el ejercicio de los derechos fundamentales. 

Marcelo Figueiredo (Brasil) examina el impacto del COVID-19 en la sociedad brasileña y en su estructura política y social. El análisis incluye los reglamentos sanitarios de la Organización Mundial de la Salud y cómo se lleva a cabo el acoplamiento entre ellos y la Constitución. También aborda la resolución de los conflictos normativos y las aporías derivadas de ellos.

Julio César Ortiz (Colombia) indica que la pandemia ha generado una constelación de decisiones legislativas y reglamentarias de carácter general que ha puesto a prueba las capacidades y las competencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. Los confinamientos, el aislamiento y la distancia social han imposibilitado de manera temporal el ejercicio del control político por el Congreso. A pesar de ser un sistema unitario se han presentado choques políticos con las autoridades locales por el ejercicio de las facultades de policía. Se prevén conflictos entre las autoridades de elección popular y el gobierno nacional por la regulación de las libertades y derechos de las personas.

S. Enrique Anaya (El Salvador) expresa que algunas de decisiones gubernamentales no se ajustan al marco constitucional y legal, llegando al extremo de desobedecer resoluciones expresas del tribunal máximo en materia constitucional y de disponer la detención ilegal de más de dos mil personas.

Miguel Revenga (España) describe los modos de defensa extraordinaria de la Constitución española para situar el contexto del estado de alarma vigente; analiza las implicaciones del confinamiento y sintetiza las principales medidas adoptadas para hacer frente a las consecuencias sociales de la pandemia.

Jorge Madrazo (Estados Unidos) analiza la forma en que el federalismo ha funcionado en medio de la pandemia. Diversas leyes de emergencia y declaraciones de desastre se han expedido en Washington D.C. y en la mayoría de los Estados de la Unión. De acuerdo con la décima enmienda de la Constitución las facultades originales pertenecen a los Estados y las residuales, que deben constar en forma explícita, son de la federación. El autor examina la tensión entre el presidente, que toma numerosas decisiones, y los gobernadores.

Renaud Bourget (Francia) señala que para responder a la situación sanitaria, Francia cuenta, entre otros, con el plan Organización de la Respuesta del Sistema de Salud en Situaciones Sanitarias Excepcionales (ORSAN). Desde su activación, el marco jurídico de la gestión de la crisis sanitaria ha evolucionado. Tras una primera etapa de decretos, fue promulgada la Ley n°2020-290 (23 de marzo de 2020) para hacer frente al COVID-19; esta ley estableció el estado de emergencia sanitaria. 

Luca Mezzetti (Italia) explica que la emergencia resultante de la pandemia ha causado profundas alteraciones en el funcionamiento de la forma de gobierno de su país que se han proyectado asimismo hacia el sistema de fuentes del derecho y al ejercicio de los derechos fundamentales.  

Juan Jesús Garza Onofre, Sergio López Ayllón, Issa Luna Plá, Javier Martín Reyes y Pedro Salazar Ugarte (México), formulan un planeamiento conjunto. Señalan que las medidas adoptadas por la Secretaría de Salud de México con motivo de la contingencia producida por el COVID-19 pueden afectar algunos derechos fundamentales y sus garantías. Además, subrayan que el Congreso de la Unión dejó de funcionar por decisión de sus propios integrantes, marcando un contaste con otros sistemas constitucionales. Además de la reanudación de las actividades plenas de las dos cámaras del Congreso, proponen varias medidas concretas para hacer frente a la crisis sanitaria para que no se convierta también en una crisis institucional.

José María Serna (México) presenta tres temas que han estado en el debate mexicano en el contexto de la epidemia del COVID-19: el impacto de la crisis sanitaria en el principio de división de poderes; la discusión sobre a cuáles órganos corresponde atender la emergencia en el contexto del sistema federal mexicano, y el efecto de la emergencia en la conducción de los procesos electorales previstos para junio de 2020.

Sebastián Rodríguez Robles (Panamá) plantea que la reacción ante la pandemia produjo fuertes medidas de orden sanitario y de seguridad pública que impactaron los derechos humanos. La situación creada obliga a que en el futuro sean revisadas las instituciones democráticas, para conseguir la tutela efectiva de los derechos humanos.

Diego Moreno (Paraguay) aborda los problemas de encuadre constitucional que se han suscitado en su país con motivo de las medidas de restricción de derechos destinadas a hacer frente a la pandemia del COVID-19 en su etapa inicial. A pesar de las dificultades indica que las restricciones adoptadas fueron necesarias y han tenido soporte constitucional.

Ernesto Blume Fortini (Perú) sustenta que la Constitución peruana prevé mecanismos institucionales para enfrentar situaciones como la que se presenta a raíz del COVID—19 y agrega que el problema no es normativo sino humano.

Efrén Rivera Ramos (Puerto Rico) describe la respuesta del Gobierno de Puerto Rico ante el COVID-19 y los problemas constitucionales y de derechos humanos suscitados por las medidas adoptadas. Se detallan las diversas disposiciones emitidas por la gobernadora para imponer cuarentenas, decretar toques de queda e imponer acciones cautelares. Se analiza también el papel de los poderes legislativo y judicial, así como la ambigüedad y amplitud de los decretos, la posible violación de derechos políticos y civiles y el menoscabo de derechos económicos y sociales. 

Hermógenes Acosta (República Dominicana) comenta las medidas excepcionales tomadas por el gobierno dominicano para ralentizar la propagación del coronavirus y evitar el colapso del sistema sanitario. Dichas medidas han tenido un impacto significativo respecto de la vigencia y eficacia de los derechos fundamentales, en particular, en lo que concierne a la libertad de tránsito, la libertad de empresa, el derecho al trabajo y los derechos políticos. La limitación de estos últimos derechos obedece a que la pandemia que llegó al país cuando terminaba un proceso electoral municipal y queda pendiente el presidencial y legislativo. 

Eduardo G. Esteva Gallicchio (Uruguay) estudia la situación que se produjo al comprobarse los primeros casos positivos de COVID-19 en Uruguay; reseña el marco constitucional disponible para enfrentar la pandemia; sintetiza las medidas adoptadas por el gobierno y concluye caracterizando el modelo aplicado y el esbozo de tránsito a una nueva normalidad.

Mariela Morales explica que ante el “estado de excepción regional” que se ha configurado a partir de las declaratorias de estado de excepción en un alto número de países latinoamericanos, las medidas que adoptadas para enfrentar la pandemia de COVID-19 deben cumplir el test democrático y los estándares de derechos humanos, en particular los desarrollados por la Comisión y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos. 

Carlos Ayala Corao subraya que, para enfrentar la grave situación creada por la pandemia, la mayoría de los Estados del mundo han declarado estados de excepción o de emergencia sanitaria o sus equivalentes. La pandemia ha afectado instituciones fundamentales del Estado de Derecho y de la democracia, como la celebración de elecciones, el funcionamiento de los poderes legislativos y de los tribunales de justicia. Esta situación representa un reto. Para responder, las instituciones jurídicas deben reinventarse, para enfrentar la pandemia de manera efectiva desde la Constitución y el Derecho internacional. 

Sergio Díaz Ricci analiza el pensamiento de Cicerón relacionado con la dictadura, y Diego Valadés presenta un panorama referido al impacto de la crisis en el sistema representativo y en el Estado laico.

Con este volumen continuamos la tarea de ofrecer opiniones muy calificadas de una manera que permita su lectura rápida. Al exponer el panorama de varios países, regidos por sistemas políticos distintos, es posible tener una idea clara de la generalización de las respuestas ante el desafío planteado por la pandemia. En las páginas que se verán a continuación será posible advertir qué soluciones están en marcha y que problemas están haciéndose evidentes para el funcionamiento de los Estados constitucionales.

Dejamos constancia de reconocimiento a la totalidad del personal del Instituto, encabezado por el director Pedro Salazar, por mantener el ritmo de trabajo incluso en condiciones tan adversas. La imaginación y el temple han sido características de este Instituto, al cual nos enorgullecemos en pertenecer. Bajo el sello de la serie “Opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional” seguirán apareciendo otros volúmenes, como una aportación a la reflexión y al debate propios de una sociedad libre y plural.

Nuria GONZÁLEZ MARTÍN

Diego VALADÉS