El "non bis in ídem" en el bloque de constitucionalidad y su triple dimensionamiento constitucional en Bolivia (Fragmento jurisprudencial)

 

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0003/2013

Sucre, 3 de enero de 2013

SALA PLENA

Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 01430-2012-03-AIC

Departamento: La Paz

 

(…)

 

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

En la presente acción de inconstitucionalidad de carácter concreto, se activa el control normativo de constitucionalidad, en mérito a una denuncia concreta: la inconstitucionalidad del art. 28.I.2 de la Ley 060, por infringir el principio del non bis in ídem, al pretender aplicar una doble sanción consistente en el comiso de las máquinas y una multa adicional, afectando de esta manera el contenido del art. 117.II de la CPE, concordante con el art. 8.4 de la CADH; y 14.7 del PIDCP, normas que forman parte del bloque de constitucionalidad y se encuentran vinculadas al derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia administrativa plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones, aspectos contenidos en el art. 115.II de la CPE.

Ahora bien, para realizar una coherente argumentación jurídica, la presente sentencia, en el marco de la denuncia de inconstitucionalidad realizada, desarrollará los siguientes ejes temáticos esenciales: a) El modelo de Estado asumido a partir de la reforma constitucional de 2009; b) Los alcances del bloque de constitucionalidad y la interpretación conforme al bloque de convencionalidad; c) El ne bis in ídem en el bloque de constitucionalidad y su triple dimensionamiento constitucional; d) El principio del ne bis in ídem y la determinación de su “contenido esencial”; e) El contenido esencial del principio ne bis in ídem en su componente material; f) La irradiación del contenido esencial del principio ne bis in ídem en su faceta material al ejercicio de la función legislativa; y, g) El test de constitucionalidad y la activación del control normativo de constitucionalidad, a cuyo efecto se desarrollarán los siguientes aspectos: 1) La descomposición de los elementos fáctico-normativos del art. 28.I.num. 2) de la Ley 060; y, 2) La interpretación “desde y conforme al bloque de constitucionalidad y al bloque de convencionalidad del art. 28.I.2 de la Ley 060.

En mérito a los ejes temáticos antes señalados, infra se desarrollará la debida argumentación jurídica a efectos de verificar la compatibilidad o en su caso, la contradicción de contenido de la norma cuestionada en relación a las disposiciones del bloque de constitucionalidad invocadas en la presente acción de inconstitucionalidad concreta.

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III.3. El ne bis in ídem en el bloque de constitucionalidad y su triple dimensionamiento constitucional

En una interpretación a la luz del principio de unidad del bloque de constitucionalidad y en armonía con el contenido del bloque de convencionalidad, debe señalarse en principio que en el marco del Sistema Universal de Protección de Derechos Humanos, el art. 14.7 del PIDCP, en su tenor literal establece: “Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un delito por el cual haya sido ya condenado o absuelto por una sentencia firme de acuerdo con la ley y el procedimiento penal de cada país”. Este reconocimiento convencional, plasma lo que en teoría constitucional se denomina la garantía del non bis in ídem, vinculada a la prohibición de doble procesamiento por un mismo delito; por su parte, el Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos, en un reconocimiento en su tenor literal mucho más extensivo, a través del art. 8.4 de la CADH, establece que el inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos, aspecto que implica el reconocimiento expreso de la garantía del ne bis in ídem, es decir, la prohibición de un enjuiciamiento múltiple por los mismos hechos, concepto, que en el ámbito punitivo penal, no se limita solamente a la identidad de delitos, sino a un elemento material vinculado expresamente a la calificación jurídica de conductas antijurídicas, razón por la cual, se utiliza la concepción de “identidad de hechos”, concepto, por supuesto más progresivo que el elemento “identidad de delitos”.

En base a lo señalado, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, mediante sentencia de fondo de 17 de septiembre de 1997, en el caso Loayza Tamayo contra Perú, en base a una interpretación extensiva del art. 8.4 de la CADH, en el párrafo 66, desarrolla jurisprudencialmente la garantía del ne bis in ídem, en mérito de la cual, se consagra la prohibición de doble juzgamiento por hechos idénticos.

Además en un análisis de derecho comparado, en el marco del sistema europeo de protección de derechos humanos, el non bis in ídem, se encuentra reconocida en el protocolo 7, suscrito en Estrasburgo el 22 de noviembre de 1984, cuyo art. 4 establece que en su parágrafo 1. Nadie podrá ser enjuiciada o castigada nuevamente en un proceso penal bajo la jurisdicción del miso Estado, por una ofensa por la cual ya ha sido absuelto o condenado de conformidad con la ley y el procedimiento penal de ese Estado, y en el parágrafo “2. Lo dispuesto en el párrafo anterior no impedirá la reapertura del proceso…”, de acuerdo con la ley y el procedimiento penal del Estado interesado, si existe prueba de nuevos hechos o de hechos recientemente conocidos o si ha habido defectos fundamentales en el procedimiento anterior, que pudieran haber afectado e resultado del caso.

También en el ámbito europeo, este principio ha sido plasmado en otros tratados multilaterales como el Convenio Europeo Sobre Transmisión de Procedimiento en Materia Penal, de 1972, principio expresamente reconocido en el art. 35. Es imperante señalar también que la Corte Europea de Derechos Humanos, aplicó dicho principio en el caso Gradinger vs. Austria, mediante sentencia de 23 de octubre de 1995.

Asimismo, de manera taxativa, el art. 117.II de la CPE, establece que: “Nadie será procesado ni condenado más de una vez por el mismo hecho…”, reconocimiento constitucional que acorde con los postulados del sistema interamericano de protección de derechos humanos, plasma expresamente la garantía del ne bis in ídem.

En el marco de lo señalado, se colige que el bloque de constitucionalidad del Estado Plurinacional de Bolivia, reconoce taxativamente la prohibición de juzgamiento múltiple por idénticos hechos, en armonía plena con el alcance interpretativo desarrollado en el sistema interamericano de protección de derechos humanos.

Ahora bien, a partir del reconocimiento en el bloque de constitucionalidad, de la prohibición de juzgamiento múltiple por identidad de hechos, corresponde precisar que el alcance de dicha previsión tiene una dimensión tripartita, es decir que a la luz de teoría constitucional, su reconocimiento alcanzará la faceta de derecho fundamental, garantía sustantiva y principio rector del orden jurídico imperante.

En efecto, la prohibición de juzgamiento múltiple por identidad de hechos, se configura en el Estado Plurinacional de Bolivia como un derecho fundamental, en ese orden, debe señalarse que constituye una prerrogativa, expresamente disciplinada en el orden constitucional imperante, inherente a toda persona, consustancial a los postulados propios del Estado Constitucional de Derecho.

Además, la prohibición de juzgamiento múltiple por identidad de hechos, se configura en el orden constitucional imperante como una verdadera garantía constitucional de naturaleza sustantiva, en el entendido que toda garantía de esta naturaleza, en un Estado Constitucional de Derecho, como es el caso del Estado Plurinacional de Bolivia, como postulado de rango constitucional, es directamente justiciable y oponible tanto horizontal como verticalmente.

De la misma forma, la prohibición de juzgamiento múltiple por identidad de hechos, se configura como un verdadero principio rector de la vida social en el Estado Plurinacional de Bolivia, en mérito del cual, inequívocamente debe operar el fenómeno de constitucionalización del ordenamiento jurídico para su real irradiación de contenido en todos los actos jurídicos de la vida social. 

En el marco de lo señalado, a efecto de realizar una coherente argumentación jurídica, infra, se desarrollará el “contenido esencial” de la prohibición de juzgamiento múltiple por identidad de hechos, a partir de su dimensión principista.

III.4. El principio del ne bis in ídem y la determinación de su “contenido esencial”

En teoría constitucional, los principios de rango constitucional, son postulados directrices que hacen posible su aplicación en todos los ámbitos de la vida jurídica, configurándose por tanto como elementos guías de interpretación, con la misión de fundamentar el orden jurídico, supliendo así los vacíos existentes en el sistema jurídico.

Lo precedentemente expuesto, hace evidente la triple faceta que configura a los principios, los cuales tienen tres funciones específicas: a) Una interpretativa; b) Una fundamentadora del orden social; y, c) Una supletoria.

En efecto, los principios tienen una función interpretativa por tener una aptitud suficiente de dirección y orientación para su aplicación específica de las normas. Así, los principios generales del derecho tienen aptitud suficiente para interpretar todos los actos de la vida social, “…porque hacen posible que el intérprete seleccione entre todos los sentidos posibles que pueda tener un acto jurídico (normativo o no), aquel que sea más acorde con los principios generales del Derecho; obligación que, si no es cumplida, podrá ser exigida jurídicamente por quien se vea afectado por el acto incorrectamente interpretado…”. En ese orden, se debe establecer que los principios determinan las fronteras de lo jurídico, así como también sus fuentes, su rango respectivo y los requerimientos que las normas deben cumplir para respetarlos; su método de interpretación, y la manera de complementarlas.

Además, los principios en su función fundamentadora o informadora del orden jurídico, operativizan la consecución del fenómeno de constitucionalización, para informar de contenido los actos de la vida social, siendo por tanto en el Estado Plurinacional de Bolivia, herramientas idóneas para la materialización de la Constitución axiomática desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional. En este marco, García de Enterría señala que los principios son los únicos instrumentos disponibles para dar sentido a las instituciones y para articular el sistema general del ordenamiento.

Los principios tienen también una función supletoria, ya que por su naturaleza directriz e informadora del orden jurídico, a través de la labor hermenéutica, servirán para cubrir vacíos o indeterminaciones normativas, brindando un alcance acorde con el orden constitucional imperante.

Por lo señalado, debe colegirse que el principio del ne bis in ídem o de prohibición de juzgamiento múltiple por el mismo hecho, cumplirá en el Estado Plurinacional de Bolivia, una función interpretativa, fundamentadora del orden social y supletoria.

En el orden de ideas señalado, para que este principio cumpla las funciones antes mencionadas, es imperante establecer su alcance dogmático para delimitar luego los elementos constitutivos de su “núcleo duro”; por tanto, corresponde indicar que este aforismo latino que significa “no dos veces de lo mismo”, en un Estado Constitucional de Derecho, encuentra fundamento en el ejercicio del ius puniendi, que se plasma en un poder punitivo, cuya génesis es el ius imperium como presupuesto esencial de toda sociedad jurídica y políticamente organizada, en ese orden, debe precisarse que el ius puniendi en los estados contemporáneos y en particular en el Estado Plurinacional de Bolivia, es único y se manifiesta tanto en el ámbito penal como en el de la potestad administrativa sancionatoria, cuyo ejercicio entre otros, se sustenta, en los principios de legalidad, tipicidad, culpabilidad, proporcionalidad y del ne bis in ídem.

En este orden, el ejercicio del ius puniendi tanto en el ámbito penal como para el ejercicio de la potestad administrativa sancionatoria, en el Estado Constitucional de Derecho, encuentra límites específicos en los principios antes señalados, siendo uno de ellos inequívocamente el principio ne bis in ídem ya que éste por su naturaleza jurídica es informador del orden social, configurándose por esta razón como una barrera de contención para el ejercicio del poder estatal, en ese orden, debe establecerse que el ejercicio de los dos ámbitos antes señalados, no puede afectar el “nucleo esencial” de la prohibición de doble juzgamiento por el mismo hecho, por lo que en este estado de cosas, corresponde precisar que los elementos componentes de esta esfera rígida de la prohibición antes señalada, está conformada por dos aspectos esenciales:

1) El componente material, garantiza el derecho a no ser sancionado dos o más veces por la infracción del mismo bien jurídico.

2) El componente procesal, en mérito del cual, nadie puede ser sometido a doble juzgamiento dos o más veces por un mismo hecho, por tanto, en base a este elemento, se garantiza la prohibición de juzgamiento ex novo bajo una calificación jurídica diferente de los mismo hechos.

En efecto, los aspectos antes señalados, al configurarse como elementos constitutivos del principio ne bis in ídem, por el carácter informador que cumplen en el régimen constitucional los principios tal como se señaló precedentemente, inequívocamente deben ser materializados en el ejercicio del ius puniendi tanto en el ámbito penal, cuanto en la potestad administrativa sancionatoria, por tanto, dicha prohibición al ser también una garantía constitucional sustantiva, genera su directa justiciabilidad, en situaciones en las cuales, se pretenda afectar cualquiera de los componentes antes descritos en concurrencia del “factor identitario”.

En efecto, la garantía constitucional sustantiva del ne bis in ídem, que a su vez se configura, tal como se dijo como derecho fundamental y principio constitucional, será oponible frente al ejercicio del ius puniedi, cuando concurra dicho factor identitario, es decir, en circunstancias en las cuales, se pretenda aplicar una doble sanción o un doble juzgamiento cuando exista identidad de persona, identidad de hecho e identidad de fundamentos.

En el marco de lo señalado, debe precisarse que la identidad personal, se configura como una verdadera garantía individual, en virtud de la cual, en relación a la persona natural o jurídica contra la cual se ejercicio el ius puniendi en el ámbito penal o en la potestad administrativa sancionatoria, no puede ser objeto de una paralela o posterior persecución penal o administrativa.

La identidad de hecho, responde a una igual circunstancia fáctica y no así a una identidad de calificación jurídica, por esta razón y siguiendo la visión del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos que tiene una perspectiva más extensiva de aquella plasmada en el PIDCP, se ha superado el criterio del non bis in ídem por el del ne bis in ídem, tal cual se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia.

Además, la identidad de fundamento, se refiere a la lesión de un mismo bien jurídico o un mismo interés protegido.

III.5. El contenido esencial del principio ne bis in idem en su componente material

Tal como se señaló en el Fundamento Jurídico III.4 de la presente sentencia, el componente material del principio ne bis in ídem, garantiza el derecho a no ser sancionado dos o más veces por la infracción del mismo bien jurídico.

En este orden, en coherencia con el objeto y causa de la presente acción de inconstitucionalidad concreta, se circunscribirá el análisis del contenido esencial del elemento antes indicado, al ámbito de la potestad administrativa sancionatoria, por cuanto, para la irradiación de contenido del principio ne bis in ídem en esta materia, es imperante prima facie, desarrollar los alcances de la sanción administrativa.

En el marco de lo señalado, cabe precisar que García de Enterría, ha definido a las sanciones como “un mal inflingido por la administración al administrado como consecuencia de una conducta ilegal”.

También, Bermejo Vera, define a la sanción administrativa como “una resolución administrativa de gravamen que disminuye o debilita -incluso elimina- algún espacio de la esfera jurídica de los particulares, bien porque se le priva de un derecho, bien porque se le impone un deber u obligación, siempre como consecuencia de la generación de una responsabilidad derivada de la actitud de los mismos”.

En el marco de las precisiones indicadas y a efectos de establecer la irradiación del principio ne bis in ídem en la potestad administrativa sancionatoria, es imperante diferenciar la sanción administrativa de las multas coercitivas, las medidas de policía y las revocaciones de autorizaciones, licencias y caducidad de autorizaciones y concesiones administrativas.

En efecto, las multas coercitivas, no tienen una naturaleza sancionatoria, sino por el contrario, cumplen la finalidad de constreñir al cumplimiento de actos o resoluciones administrativas, en otras palabras, la teleología de las multas coercitivas, es la autotutela ejecutiva de la administración, fin diferente al perseguido por la potestad administrativa sancionatoria a través de las denominadas sanciones administrativas.

En ese orden y en un análisis de derecho comparado, se tiene que el Tribunal Constitucional Español (TCE), mediante STC 239/1988 de 14 de diciembre, ha desarrollado el concepto de multas coercitivas, estableciendo que constituyen “una medida de constreñimiento económico, adoptada previo al oportuno apercibimiento, reiterada en lapsos de tiempo y tendente a obtener la acomodación de un comportamiento obstativo del destinatario del acto a lo dispuesto en la decisión administrativa previa”.

Por lo señalado, se concluye que a diferencia de las sanciones que tienen un carácter represivo, las multas coercitivas buscan forzar al individuo a que cumplan con cierta obligación.

Asimismo, debe precisarse que las medidas de policía tienen la finalidad de resguardar y asegurar bienes jurídicos de interés general, para cumplir así con los fines constitucionalmente encomendados al Estado, por tanto, el deber de resguardo y tutela destinada al fin antes señalado, no tiene como génesis la potestad administrativa sancionatoria, por cuanto, no pueden equipararse las sanciones administrativas con dichas medidas.

Para Carretero Perez, esta figura tiene por finalidad la consecución del buen orden en el uso de los bienes públicos, así como velar por el cumplimiento estricto de las leyes y disposiciones complementarias.

Al respecto, el TCE, en la STC 7204/2007 de 2 de octubre, indicó en cuanto a este tema: “La diversidad en el objeto de cada una de estas figuras jurídicas permite que en sede de una misma persona sean perfectamente acumulables una sanción administrativa y una policiva”.

Por lo mencionado, se evidencia y concluye que las sanciones administrativas tienen una función punitiva, mientras que las medidas de policía buscan la prevención de un daño en los bienes de interés general y servicios públicos.

De la misma forma, es pertinente precisar que la revocación de autorizaciones, licencias y caducidad de concesiones administrativas, tampoco implican el ejercicio del poder sancionador, por cuanto, tienen una naturaleza jurídica distinta a las sanciones administrativas.

En mérito a todo lo mencionado, es menester precisar que las multas coercitivas, las medidas de policía y la revocación de autorizaciones, licencias y caducidad de concesiones administrativas, tienen una génesis diferente a las sanciones administrativas, por tanto, pueden ser acumulables entre sí, sin que ello implique afectación del principio ne bis in idem.

El razonamiento antes señalado, responde a postulados de teoría administrativa y constitucional y en un análisis de derecho comparado, no constituye un razonamiento aislado, así el TCE, llegó a idéntico resultado en la SCT 8759/1992 de 24 de octubre.

III.6. La irradiación del contenido esencial del principio ne bis in ídem en su faceta material al ejercicio de la función legislativa

Con el objeto de desarrollar una coherente argumentación jurídica, es imperante señalar que el modelo de Estado diseñado para el Estado Plurinacional de Bolivia, sustenta y legitima el ejercicio del poder, a través de la asunción de la teoría contemporánea de la “fractura del poder”, en virtud de la cual, la Norma Suprema en su parte orgánica -que en sus bases ontológicas responde a la parte dogmática de la Constitución-, distribuye competencias específicas para el ejercicio del poder entre los cuatro órganos reconocidos por la Constitución, postulado a partir de la cual, la Asamblea Legislativa Plurinacional, ejerce roles legislativos; el Órgano Ejecutivo, ejerce roles reglamentarios, de administración y ejecución; el Órgano Judicial ejerce roles jurisdiccionales propios de administración de justicia y el Órgano Electoral, ejerce atribuciones de índole electoral propias del sistema democrático imperante.

En el marco de esta división orgánica de funciones, de acuerdo con el objeto y causa de la presente acción, corresponde precisar los alcances de la función legislativa para la disciplina de sanciones administrativas, tarea que será desarrollada a la luz del contenido esencial de la garantía del non bis in idem.

En el marco de lo mencionado, considerando que el principio del ne bis ín idem, tal como se señaló en el Fundamento Jurídico III.4, tiene una función fundamentadora del orden infra-constitucional, se colige por tanto que en mérito al contenido esencial de dicho principio en su ámbito material, la función legislativa encomendada a la Asamblea Legislativa Plurinacional, debe garantizar el derecho a no ser sancionado dos o más veces por la infracción del mismo bien jurídico, en ese orden, debe establecerse también que las multas coercitivas, las medidas de policía y la revocación de autorizaciones, licencias y caducidad de concesiones administrativas, tienen una génesis diferente a las sanciones administrativas, por tanto, en el ejercicio de la función legislativa pueden ser acumulables entre sí, sin que ello implique afectación del principio ne bis in ídem en su cause material.

Por lo indicado, el razonamiento precedentemente expresado, se encuentra en plena armonía con los postulados del Estado Constitucional de Derecho y responde a la concepción de la Constitución axiomática desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.