INTRODUCCIÓN
El
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de
México (IIJ-UNAM), se constituye, por sí mismo, además de la labor propia de
investigación, docencia y vinculación, en una editorial con reconocimiento no
sólo nacional sino internacional, con un alto estándar de calidad académica de
sus publicaciones y con un impacto no sólo por el número de ellas sino por la
divulgación de las mismas.
A
esta labor editorial, el Dr. Pedro Salazar Ugarte, director del IIJ-UNAM, en su
plan de trabajo 2018-2022 incluyó un proyecto editorial especial titulado
“Opiniones técnicas sobre temas de relevancia nacional” coordinado por quien
suscribe estas líneas, el cual se hizo efectivo a partir de octubre de
2018. La propia naturaleza de este
proyecto especial habla por sí solo, al congregar (i) temas de coyuntura con
relevancia jurídica e incluso temas no estrictamente legales; (ii) vinculados
con la Agenda Nacional; (iii) con una extensión breve; (iv) dirigido a un
público no necesariamente especializado; (v) con una vocación informativa, es
decir, no es un documento estrictamente doctrinal pero tampoco es divulgación
per se, y (vi) que amerita celeridad en su redacción y publicación para que
consiga el impacto deseado, es decir, incidir en la opinión pública y
eventualmente en la toma de decisiones públicas.
Por
las razones de excepcionalidad por las que estamos transitando en 2020, con la
emergencia sanitaria por COVID-19, creímos conveniente utilizar este canal de
conocimiento para hacerle llegar a todos los interlocutores involucrados,
información sencilla pero veraz sobre el estado del arte, las consecuencias y
las proposiciones lanzadas desde diferentes áreas del conocimiento
jurídico. En este número incorporamos
una perspectiva de derecho comparado que, por la naturaleza de una pandemia,
también es de relevancia nacional. Se cuenta con la colaboración del Instituto
Iberoamericano de Derecho Constitucional cuyo presidente, Diego Valadés, es
investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas. Los capítulos se
presentan por el orden de los países a los que corresponden.
El
acrónimo COVID-19 se utiliza en género masculino a pesar de que su composición
corresponde a la expresión inglesa “coronavirus desease” (enfermedad por
coronavirus). En las academias de la lengua se discute si corresponde al género
femenino, pero la lingüista y filóloga Concepción Company ha explicado que en
Hispanoamérica la tendencia en cuanto a la aplicación del género corresponde al
agente que produce una enfermedad, en este caso un virus, el coronavirus, por
lo que se justifica el uso dominante del género masculino. En cuanto a la
escritura, en esta colección se utiliza el acrónimo con mayúsculas, aunque es
posible que por su rápida lexicalización en un futuro cercano se escriba
covid-19, en minúsculas, por tratarse de un nombre común.
Los
22 capítulos que integran esta obra se orientan a examinar las bases
constitucionales de las medidas adoptadas con motivo de la pandemia y, en los
casos específicos de sistemas federales (Argentina, Brasil, Estados Unidos y
México), las facultades de los diferentes niveles de gobierno y sus relaciones
entre sí. El capítulo inicial encuadra la pandemia desde la perspectiva del
derecho internacional público, y al final de la obra se formulan reflexiones
sobre derechos humanos y Estado de derecho, más un epílogo que plantea a
grandes trazos algunos problemas previsibles para el Estado
constitucional. Salvo el primero y los
cuatro últimos capítulos, los demás se presentan de acuerdo con el orden
alfabético de los 16 países a los que se refieren.
Armin
von Bogdandy y Pedro A. Villarreal analizan el papel de la Organización Mundial
de la Salud (OMS) frente a la pandemia de COVID-19 desde una perspectiva de
Derecho Internacional Público. Exponen algunas de las obligaciones, facultades
y procedimientos para dar respuesta a una pandemia, conforme al Reglamento
Sanitario Internacional de 2005. La OMS desempeña una función técnica que se ve
reflejada en la dimensión de los derechos humanos, pues orienta a los Estados
hasta qué punto es necesario adoptar medidas restrictivas. El delicado balance
entre diversas libertades y la protección de la salud pública debe estar
sustentado en fundamentos científicos. Las directrices y recomendaciones de la
OMS contribuyen a la ponderación que llevan a cabo los Estados.
Antonio
María Hernández (Argentina) señala que para hacer frente a la crisis sanitaria
se gobierna por decretos y se ha regresado al hiperpresidencialismo, con mengua
del papel que incumbe al Congreso. El jurista subraya que el Congreso no está
cumpliendo con sus funciones de control político. También indica que no se han
respetado los principios del Estado federal, a pesar de que las competencias en
una emergencia sanitaria corresponden a los cuatro órdenes de gobierno:
gobierno federal, provincias, Ciudad Autónoma de Buenos Aires y municipios.
Hace un llamado para mantener la vigencia de los principios del
constitucionalismo, sometidos a una dura prueba con motivo de la pandemia.
Daniel
Sabsay (Argentina) plantea las consecuencias que derivan de la emergencia
institucional que suscita la pandemia, y observa su impacto sobre los derechos
y sobre la organización del poder. Considera que el comienzo de la pandemia y
su tratamiento por parte del presidente fue auspicioso. Sin embargo, la
parálisis del Congreso y el funcionamiento excepcional de la justicia han
llevado a una expansión excesiva del poder presidencial y a una sostenida
suspensión de derechos. La ausencia de controles permite que se perpetúe y se
acentúe ese estado de cosas en oposición a lo que establece la constitución.
Analiza los hechos en el nivel nacional, en provincias y municipios. Le
preocupa que este tipo de anomalías constituyan precedentes para tiempos
normales.
José
Antonio Rivera (Bolivia) aborda el análisis de las medidas excepcionales
adoptadas por el gobierno boliviano para enfrentar la crisis sanitaria generada
por la pandemia del COVID-19, partiendo de las previsiones constitucionales que
sustenten la adopción de dichas medidas; asimismo identifica las tensiones
generadas por las medidas aplicadas en el ejercicio de los derechos
fundamentales.
Marcelo
Figueiredo (Brasil) examina el impacto del COVID-19 en la sociedad brasileña y
en su estructura política y social. El análisis incluye los reglamentos
sanitarios de la Organización Mundial de la Salud y cómo se lleva a cabo el
acoplamiento entre ellos y la Constitución. También aborda la resolución de los
conflictos normativos y las aporías derivadas de ellos.
Julio
César Ortiz (Colombia) indica que la pandemia ha generado una constelación de
decisiones legislativas y reglamentarias de carácter general que ha puesto a
prueba las capacidades y las competencias de la Corte Constitucional y del
Consejo de Estado. Los confinamientos, el aislamiento y la distancia social han
imposibilitado de manera temporal el ejercicio del control político por el
Congreso. A pesar de ser un sistema unitario se han presentado choques
políticos con las autoridades locales por el ejercicio de las facultades de
policía. Se prevén conflictos entre las autoridades de elección popular y el
gobierno nacional por la regulación de las libertades y derechos de las
personas.
S.
Enrique Anaya (El Salvador) expresa que algunas de decisiones gubernamentales
no se ajustan al marco constitucional y legal, llegando al extremo de
desobedecer resoluciones expresas del tribunal máximo en materia constitucional
y de disponer la detención ilegal de más de dos mil personas.
Miguel
Revenga (España) describe los modos de defensa extraordinaria de la
Constitución española para situar el contexto del estado de alarma vigente;
analiza las implicaciones del confinamiento y sintetiza las principales medidas
adoptadas para hacer frente a las consecuencias sociales de la pandemia.
Jorge
Madrazo (Estados Unidos) analiza la forma en que el federalismo ha funcionado
en medio de la pandemia. Diversas leyes de emergencia y declaraciones de
desastre se han expedido en Washington D.C. y en la mayoría de los Estados de
la Unión. De acuerdo con la décima enmienda de la Constitución las facultades
originales pertenecen a los Estados y las residuales, que deben constar en
forma explícita, son de la federación. El autor examina la tensión entre el
presidente, que toma numerosas decisiones, y los gobernadores.
Renaud
Bourget (Francia) señala que para responder a la situación sanitaria, Francia
cuenta, entre otros, con el plan Organización de la Respuesta del Sistema de
Salud en Situaciones Sanitarias Excepcionales (ORSAN). Desde su activación, el
marco jurídico de la gestión de la crisis sanitaria ha evolucionado. Tras una
primera etapa de decretos, fue promulgada la Ley n°2020-290 (23 de marzo de
2020) para hacer frente al COVID-19; esta ley estableció el estado de
emergencia sanitaria.
Luca
Mezzetti (Italia) explica que la emergencia resultante de la pandemia ha
causado profundas alteraciones en el funcionamiento de la forma de gobierno de
su país que se han proyectado asimismo hacia el sistema de fuentes del derecho
y al ejercicio de los derechos fundamentales.
Juan
Jesús Garza Onofre, Sergio López Ayllón, Issa Luna Plá, Javier Martín Reyes y
Pedro Salazar Ugarte (México), formulan un planeamiento conjunto. Señalan que
las medidas adoptadas por la Secretaría de Salud de México con motivo de la
contingencia producida por el COVID-19 pueden afectar algunos derechos
fundamentales y sus garantías. Además, subrayan que el Congreso de la Unión
dejó de funcionar por decisión de sus propios integrantes, marcando un contaste
con otros sistemas constitucionales. Además de la reanudación de las
actividades plenas de las dos cámaras del Congreso, proponen varias medidas
concretas para hacer frente a la crisis sanitaria para que no se convierta
también en una crisis institucional.
José
María Serna (México) presenta tres temas que han estado en el debate mexicano
en el contexto de la epidemia del COVID-19: el impacto de la crisis sanitaria
en el principio de división de poderes; la discusión sobre a cuáles órganos
corresponde atender la emergencia en el contexto del sistema federal mexicano,
y el efecto de la emergencia en la conducción de los procesos electorales
previstos para junio de 2020.
Sebastián
Rodríguez Robles (Panamá) plantea que la reacción ante la pandemia produjo
fuertes medidas de orden sanitario y de seguridad pública que impactaron los
derechos humanos. La situación creada obliga a que en el futuro sean revisadas
las instituciones democráticas, para conseguir la tutela efectiva de los
derechos humanos.
Diego
Moreno (Paraguay) aborda los problemas de encuadre constitucional que se han
suscitado en su país con motivo de las medidas de restricción de derechos
destinadas a hacer frente a la pandemia del COVID-19 en su etapa inicial. A
pesar de las dificultades indica que las restricciones adoptadas fueron necesarias
y han tenido soporte constitucional.
Ernesto
Blume Fortini (Perú) sustenta que la Constitución peruana prevé mecanismos
institucionales para enfrentar situaciones como la que se presenta a raíz del
COVID—19 y agrega que el problema no es normativo sino humano.
Efrén
Rivera Ramos (Puerto Rico) describe la respuesta del Gobierno de Puerto Rico
ante el COVID-19 y los problemas constitucionales y de derechos humanos
suscitados por las medidas adoptadas. Se detallan las diversas disposiciones
emitidas por la gobernadora para imponer cuarentenas, decretar toques de queda
e imponer acciones cautelares. Se analiza también el papel de los poderes
legislativo y judicial, así como la ambigüedad y amplitud de los decretos, la
posible violación de derechos políticos y civiles y el menoscabo de derechos
económicos y sociales.
Hermógenes
Acosta (República Dominicana) comenta las medidas excepcionales tomadas por el
gobierno dominicano para ralentizar la propagación del coronavirus y evitar el
colapso del sistema sanitario. Dichas medidas han tenido un impacto
significativo respecto de la vigencia y eficacia de los derechos fundamentales,
en particular, en lo que concierne a la libertad de tránsito, la libertad de
empresa, el derecho al trabajo y los derechos políticos. La limitación de estos
últimos derechos obedece a que la pandemia que llegó al país cuando terminaba
un proceso electoral municipal y queda pendiente el presidencial y
legislativo.
Eduardo
G. Esteva Gallicchio (Uruguay) estudia la situación que se produjo al
comprobarse los primeros casos positivos de COVID-19 en Uruguay; reseña el
marco constitucional disponible para enfrentar la pandemia; sintetiza las
medidas adoptadas por el gobierno y concluye caracterizando el modelo aplicado
y el esbozo de tránsito a una nueva normalidad.
Mariela
Morales explica que ante el “estado de excepción regional” que se ha
configurado a partir de las declaratorias de estado de excepción en un alto
número de países latinoamericanos, las medidas que adoptadas para enfrentar la
pandemia de COVID-19 deben cumplir el test democrático y los estándares de
derechos humanos, en particular los desarrollados por la Comisión y la Corte
Interamericanas de Derechos Humanos.
Carlos
Ayala Corao subraya que, para enfrentar la grave situación creada por la
pandemia, la mayoría de los Estados del mundo han declarado estados de
excepción o de emergencia sanitaria o sus equivalentes. La pandemia ha afectado
instituciones fundamentales del Estado de Derecho y de la democracia, como la celebración
de elecciones, el funcionamiento de los poderes legislativos y de los
tribunales de justicia. Esta situación representa un reto. Para responder, las
instituciones jurídicas deben reinventarse, para enfrentar la pandemia de
manera efectiva desde la Constitución y el Derecho internacional.
Sergio
Díaz Ricci analiza el pensamiento de Cicerón relacionado con la dictadura, y
Diego Valadés presenta un panorama referido al impacto de la crisis en el
sistema representativo y en el Estado laico.
Con
este volumen continuamos la tarea de ofrecer opiniones muy calificadas de una
manera que permita su lectura rápida. Al exponer el panorama de varios países,
regidos por sistemas políticos distintos, es posible tener una idea clara de la
generalización de las respuestas ante el desafío planteado por la pandemia. En
las páginas que se verán a continuación será posible advertir qué soluciones
están en marcha y que problemas están haciéndose evidentes para el
funcionamiento de los Estados constitucionales.
Dejamos
constancia de reconocimiento a la totalidad del personal del Instituto,
encabezado por el director Pedro Salazar, por mantener el ritmo de trabajo
incluso en condiciones tan adversas. La imaginación y el temple han sido
características de este Instituto, al cual nos enorgullecemos en pertenecer.
Bajo el sello de la serie “Opiniones técnicas sobre temas de relevancia
nacional” seguirán apareciendo otros volúmenes, como una aportación a la
reflexión y al debate propios de una sociedad libre y plural.
Nuria GONZÁLEZ MARTÍN
Diego VALADÉS
