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| Las páginas preliminares del libro, están disponibles en: https://bit.ly/3KEbC6g |
PRÓLOGO
Ha
transcurrido más de una década, desde aquel día en que tuve la oportunidad de
formar parte del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; institución que durante
todo ese tiempo –y gracias al notable liderazgo de Alcaldes emprendedores y
comprometidos con su gestión–, se ha caracterizado por llevar adelante una
gestión municipal idónea y transparente, de servicio constante a la ciudadanía
(24/7), y que ha servido de modelo para todos los municipios de Bolivia; más aún
si se considera que a nivel nacional, muchos gobiernos municipales han seguido
e imitado las buenas prácticas institucionales del GAMLP.
Así
por ejemplo, algunos avances de aquella memorable gestión municipal, se han
manifestado en materia de desarrollo urbano (con la creación de un servicio de
transporte municipal), gestión de salud local (con la ampliación de la
cobertura de los servicios de salud en los diferentes macrodistritos), desarrollo
social y educativo (con alimentación complementaria escolar, cultura ciudadana,
etc.) así como la planificación participativa municipal (mediante la
instalación de las Asambleas de la paceñidad, audiencias vecinales, entre
muchas otras instancias); además de la entrega de una cantidad inmensa de obras
para la ciudad, a través de los Barrios y Comunidades de Verdad: una ejemplar política
municipal acertadamente impulsada con el noble objetivo de mejorar la calidad
de vida de la población que habitaba en condiciones de marginalidad urbana,
promoviendo su participación en el desarrollo integral del barrio y su
comunidad.
Todo
ello, por supuesto, ha sido acompañado de políticas municipales necesarias para
la protección de los derechos y garantías de los sectores más vulnerables de la
población, logrando materializar así una gestión municipal con enfoque de
derechos humanos. En consecuencia, y durante los últimos años, se ha
transformado a La Paz en un municipio autónomo, sustentable, con desarrollo
humano pleno, interculturalidad, seguridad y corresponsabilidad social;
eco-productivo, impulsor de la región metropolitana que presta servicios de
alta calidad, con gestión del conocimiento y tecnología, con desarrollo
territorial compacto, ordenado y armónico con la naturaleza.
Esta
gran experiencia de trabajo municipal, me brinda la capacidad y el respaldo
suficientes para presentar ahora una obra dedicada al análisis, estudio y
comentario de la Ley N°482 de
Gobiernos Autónomos Municipales, normativa que forma parte indispensable de la Legislación
Autonómica Municipal vigente en Bolivia[1].
¿Cuál es el régimen constitucional de los
Municipios en Bolivia?
La Constitución Política del Estado aprobada el 7 de
febrero de 2009, en su artículo 272 establece que la autonomía de las entidades
territoriales implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas
y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio
de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por
sus órganos de gobierno, en el ámbito de su jurisdicción, competencias y
atribuciones; determinando en su artículo 283, que el Gobierno Autónomo
Municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa,
fiscalizadora y legislativa en el ámbito de sus competencias, y un Órgano
Ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde.
En concordancia con lo anterior, la Ley Nº 031 Marco de
Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” de fecha 19 de julio de 2010;
modificada por las Leyes N°195 de 9 de diciembre de 2011, N°705 de 5 de junio
de 2015, N°924 de 29 de marzo de 2017 y N°1198 de 14 de julio de 2019; en su
artículo 9, parágrafo I, establece que la autonomía se ejerce a través de la
libre elección de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos; la potestad
de crear, recaudar y/o administrar tributos, e invertir sus recursos de acuerdo
a la Constitución Política del Estado y la ley; la facultad legislativa,
determinando así las políticas y estrategias de su gobierno autónomo; la
planificación, programación y ejecución de su gestión política, administrativa,
técnica, económica, financiera, cultural y social; así como el respeto a la
autonomía de las otras entidades territoriales, en igualdad de condiciones;
entre otros.
Asimismo, el artículo 12 de la referida Ley Marco de
Autonomías y Descentralización (LMAD), señala expresamente que la forma de
gobierno de las entidades territoriales autónomas es democrática, participativa,
representativa y comunitaria, allá donde se la practique, con equidad de género;
siendo que además la autonomía se organiza y estructura su poder público a
través de los órganos legislativo y ejecutivo; y la organización de los
gobiernos autónomos está fundamentada en la independencia, separación,
coordinación y cooperación de estos órganos, todo ello bajo la prevención de
que las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo
órgano ni son delegables entre sí.
Por otro lado, cabe considerar que por mandato
constitucional (art. 302.I) una de las principales competencias exclusivas de
los Gobiernos Municipales Autónomos, en el ámbito de su jurisdicción, consiste
en: “1. Elaborar su Carta Orgánica
Municipal de acuerdo a los procedimientos establecidos en esta Constitución y
la Ley”; y de acuerdo a lo previsto en la misma Constitución (art. 410.II),
la aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de
acuerdo a las competencias de las entidades territoriales: “3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas
orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena”.
A este efecto, la citada Ley Marco de Autonomías y
Descentralización regula el procedimiento para la elaboración de Estatutos
autonómicos y Cartas Orgánicas, así como la transferencia y delegación
competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel
central y las entidades territoriales, descentralizadas y autónomas, según lo
previsto por el Constituyente (art. 271.I).
De igual forma, la misma Constitución asegura que cada
órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera
participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado
por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de
constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la
entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción (art. 275).
Esas son las normas previstas expresamente por la Ley
Fundamental para la organización normativa de las Entidades
Territoriales Autónomas Municipales, y la consecuente consolidación de la Autonomía Municipal en Bolivia.
Sin embargo –y como lo han puesto en evidencia los
autores de este libro–, al presente existe una cantidad considerable de Gobiernos
Autónomos Municipales que por diversas razones y circunstancias políticas,
sociales, económicas, etc., aún no han tenido la oportunidad de consensuar y aprobar
sus respectivas Cartas Orgánicas Municipales; a cuyo efecto cabe considerar que
el 9 de enero de 2014, se puso en vigencia la Ley N° 482 de Gobiernos Autónomos
Municipales, con el objeto de regular la estructura organizativa y funcionamiento
de los Gobiernos Autónomos Municipales, aunque de manera supletoria[2], extendiendo su
ámbito de aplicación a las Entidades Territoriales Autónomas Municipales que no
cuenten con una Carta Orgánica Municipal vigente, siendo aplicable en todo lo que
no hubieran legislado en el ámbito de sus competencias[3].
Sin
perjuicio de lo anterior, la misma Ley establece que la normativa legal del
Gobierno Autónomo Municipal, en su jurisdicción, emitida en el marco de sus
facultades y competencias, tiene carácter obligatorio para toda persona natural
o colectiva, pública o privada, nacional o extranjera; así como el pago de
Tributos Municipales y el cuidado de los bienes públicos; todo ello al tenor
combinado de los arts. 1 al 3 de la citada norma (Disposiciones Generales),
estableciendo normas referentes al Gobierno Autónomo Municipal, Concejo
Municipal como Órgano Legislativo, Deliberativo y Fiscalizador, Órgano
Ejecutivo Municipal, Bienes de Dominio Municipal, Valores Financieros y Deuda
Municipal, Participación y Control Social, así como algunas Disposiciones
Transitorias, Abrogatorias (respecto a la anterior Ley N° 2028 de
Municipalidades) y Derogatorias (en cuanto a disposiciones de igual o menor
jerarquía, contrarias a la misma).
En consecuencia, era evidente la necesidad de contar con
un texto que pueda ayudarnos a vislumbrar con nitidez el significado y alcance
de las disposiciones contenidas en la Ley de Gobiernos Autónomos
Municipales, actualmente vigente.
En ese contexto, resulta satisfactoria la aparición de
este nuevo libro sin precedentes en la materia, ahora titulado: “Comentarios y Anotaciones a la Ley N° 482 de
Gobiernos Autónomos Municipales”, que se trata de un brillante estudio
desde la perspectiva del Derecho Constitucional y Autonómico[4], elaborado
por un grupo de autores bolivianos que destacan por sus conocimientos y
experiencia en la gestión municipal, y cuya obra nos permite conocer distintas
miradas y criterios autorizados acerca de la Ley que rige los
Gobiernos
Autónomos Municipales en nuestro país.
Este
nuevo libro se destaca por realizar de manera primigenia, un análisis
exhaustivo (artículo por artículo) de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales,
comentada con los acertados criterios jurídicos que aportan los autores, con
las concordancias normativas que han visto pertinentes, y las citas de
jurisprudencia constitucional más relevante sobre esta materia; todo lo cual ha
sido realizado espléndidamente por quienes han colaborado eficazmente en este
esfuerzo colectivo, lo que
demuestra por sí mismo su enorme utilidad para ampliar el entendimiento y la
comprensión efectiva de los elementos normativos y jurisprudenciales
indispensables para el lector que quiera conocer los reales alcances de la
Autonomía Municipal en Bolivia.
En definitiva, se trata de un muy interesante aporte
bibliográfico que, estoy seguro, pronto se convertirá en un material de consulta
indispensable, dado que por la abundante información actualizada que contiene, coadyuvará
indudablemente en el proceso de enseñanza-aprendizaje del Derecho Municipal en
nuestro país, así como también será de enorme utilidad para el mejor
discernimiento de las principales instituciones jurídicas contenidas en la Ley de
Gobiernos Autónomos Municipales en Bolivia.
Alan
E. Vargas Lima
Docente
de Derecho Constitucional, Municipal y Administrativo
Miembro
de la Academia Boliviana de Estudios Constitucionales
[1] Cabe hacer notar
que la Legislación Autonómica Municipal vigente en Bolivia, está compuesta
mínimamente por las siguientes disposiciones legales: Constitución Política del
Estado de 7 de febrero de 2009; Ley N°031 Marco de Autonomías y
Descentralización “Andrés Ibáñez”, de 19 de julio de 2010; Ley N°321 de 18 de
diciembre de 2012; Ley N°339 de Delimitación de Unidades Territoriales, de 31
de enero de 2013; Ley N°341 de Participación y Control Social, de 5 de febrero
de 2013; Ley N°475 de Prestaciones de los Servicios de Salud Integral, de 30 de
diciembre de 2013 (modificada por las Leyes Nº1069 y Nº1152); Ley N°482 de
Gobiernos Autónomos Municipales, de 9 de enero de 2014; Ley N°492 de Acuerdos y
Convenios Intergubernativos, de 25 de enero de 2014; Ley N°540 de
Financiamiento del Sistema Asociativo Municipal, de 25 de junio de 2014; Ley
N°699 Básica de Relacionamiento Internacional de las Entidades Territoriales
Autónomas, de 1 de junio de 2015; Ley N°730 de 2 de septiembre de 2015, de
modificaciones e incorporaciones a la Ley N°492; Ley Nº777 del Sistema de
Planificación Integral del Estado – SPIE, de 21 de enero de 2016; Ley Nº974 de
Unidades de Transparencia y Lucha contra la Corrupción, de 4 de septiembre de
2017; Ley Nº977 de Inserción Laboral y de Ayuda Económica para Personas con
Discapacidad, de 26 de septiembre de 2017; Decreto Supremo Nº3437 de 20 de
diciembre de 2017, que reglamenta la Ley Nº977 (y que ha sido objeto de algunas
modificaciones realizadas por el Decreto Supremo Nº 3610 de 4 de julio de
2018). Estas normas se hallan compiladas en el libro de: Federación de
Asociaciones Municipales de Bolivia (FAM – BOLIVIA) – Servicio Estatal de
Autonomías (SEA). Compendio Normativo
Municipal. La Paz, Bolivia, 2019. Disponible ahora en versión digital, en
la página web de la FAM – BOLIVIA: https://fam.org.bo/compendio-normativo/
[2] Ciertamente, la Ley 482 tiene su origen en el art. 11
de la LMAD, que adelantándose al lento proceso de asunción del nuevo modelo de
administración autonómica, preveía la sanción de una norma supletoria en
caso de que los gobiernos municipales no elaboren o no aprueben una norma
básica institucional, o no emitan legislación propia para ejercer sus
competencias, y de no hacerlo, la autoridad municipal debería acudir
supletoriamente a una norma sancionada por el nivel central del Estado. Fue así
que, a tiempo de declarar la constitucionalidad del art. 11 de la LMAD, en la
SCP 2055/2012 el Tribunal Constitucional Plurinacional delimitó los alcances y
naturaleza de lo que debía interpretarse como “supletoriedad”. Sobre
este aspecto, recomiendo dar lectura a la Sentencia Constitucional
Plurinacional N° 0064/2017 de 12 de octubre, que declaró la CONSTITUCIONALIDAD del art. 2 de la Ley 482 de 9 de enero de 2014 de
Gobiernos Autónomos Municipales, condicionada al entendimiento desarrollado en
el apartado III.8.1.1 del mismo fallo, referido al alcance, validez y vigencia
de la Ley por su carácter supletorio. La misma Sentencia, declaró la INCONSTITUCIONALIDAD de la frase: “…y la presente Ley”, de la Disposición
Transitoria Cuarta de la Ley 482.
[3] Por otro lado, en la Declaración
Constitucional Plurinacional N° 0003/2018 de 27 de
febrero, y a tiempo de realizar el control previo de constitucionalidad de un
proyecto de Carta Orgánica Municipal,
el Tribunal Constitucional Plurinacional hizo la siguiente aclaración
importante: “Ahora bien, la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales –Ley 482 de 9 de enero de 2014–, de
acuerdo con su propio objeto, señalado en su art. 1, actúa o regula el
funcionamiento de los Gobiernos Autónomos Municipales de manera supletoria a la Carta Orgánica; es
decir, que por un lado la norma institucional básica no se somete a la Ley de
Gobiernos Autónomos Municipales, pero sí puede ser concordante con ésta; y que
ante la existencia de la Carta Orgánica en un determinado municipio se aplica
este instrumento y, en su defecto, rige la Ley de Gobiernos Autónomos
Municipales. Entonces, no se trata de que el proyecto de Carta Orgánica
Municipal deba estar adecuado a la referida Ley o que ésta tenga una
prevalencia sobre la norma institucional básica, sino que en determinados casos
actuarán de manera complementaria y/o
supletoria”.
[4] Sobre la alusión al Derecho Autonómico, la jurisprudencia constitucional estableció
en la DCP 0011/2013 de 27 de junio que:
“Teniendo en cuenta que la sola inclusión de derechos en los estatutos y
cartas orgánicas no es incompatible con la Constitución, y que este Tribunal
centra su atención en el contenido regulatorio que de ellos se haga para
concluir si su inclusión en el proyecto de carta orgánica es o no
constitucionalmente posible. Sin embargo, es fundamental referirse a la
sumilla: ‘Derechos autonómicos de los habitantes del municipio’ y el parágrafo
I del art. 10, y precisar que el
derecho autonómico se circunscribe al reconocimiento constitucional de
cuatro tipos de autonomías (departamental, municipal, regional e indígena
originario campesina), que componen un modelo de Estado compuesto y que
reconoce facultades a las entidades territoriales autónomas, entre ellas la
facultad legislativa, generando una pluralidad legislativa en las cuales
conviven leyes nacionales, departamentales, municipales e indígena originario
campesinas con una misma jerarquía normativa de acuerdo con el art. 410.II.3 de
la CPE. Por tanto, no guarda correspondencia referirse a ‘Derechos Autonómicos’
sobre aquellos que los ciudadanos bolivianos del Municipio de San Andrés
tendrán respecto a la función o administración del Gobierno Autónomo Municipal,
si se tiene en cuenta que derecho
autonómico es el derecho que tiene una entidad territorial de asumir una
cualidad gubernativa a partir de un nuevo modelo de Estado. Asimismo, es
relevante precisar que ninguna de las disposiciones del Título II, referidos a
los derechos, deberes y obligaciones, puede ser desarrollada, aplicada o
interpretada de forma que limite o reduzca los derechos fundamentales
reconocidos por la Constitución y las normas del bloque de constitucionalidad”. Evidentemente, la noción de derecho autonómico es polivalente: a)
Pudiendo en unos casos designar al derecho de las entidades territoriales
autónomas (ETA) a su autonomía; b) En otros al marco normativo general
que regula el ejercicio de la autonomía; c) También al ordenamiento
jurídico de cada ETA, es decir, a su ordenamiento jurídico interno producto del
ejercicio de su potestad legislativa y reglamentaria; y d) Finalmente, a
los derechos humanos fundamentales que en determinados casos pretende ser
limitados a la autonomía (Véase: Fundamentación de Voto Disidente a la DCP
0158/2016, de 1 de diciembre).
