¿Una
Acción de Inconstitucionalidad para inaplicar la Constitución en Bolivia?
Por: Alan E. Vargas Lima
Ha provocado diversas
reacciones (de rechazo en su mayoría) la reciente noticia de que los Jefes de
bancada del Movimiento al Socialismo (MAS) presentaron ante el Tribunal
Constitucional Plurinacional (TCP), una Acción de Inconstitucionalidad para
anular algunos artículos de la Ley 026 del Régimen Electoral (que impiden que
el presidente Morales vuelva a postularse como candidato a la presidencia).
En este sentido, los
accionantes piden al TCP anular los artículos 52, 64, 65 71 y 72 de la Ley 026
del Órgano Electoral, porque según ellos, vulneran el artículo 26 de la
Constitución Política del Estado (CPE) que establece que: “Todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar
libremente en la formación, ejercicio y control del poder político,
directamente o por medio de sus representantes, y de manera individual o
colectiva. La participación será equitativa y en igualdad de condiciones entre
hombres y mujeres. (…)”. Sin embargo, de la simple lectura de las normas
impugnadas, se advierte que aquellas establecen la limitación de que las
autoridades nacionales, departamentales y municipales, sólo pueden ser
reelegidas por una sola vez, en desarrollo del mandato constitucional
establecido en el mismo sentido (en los artículos 156, 168, 285 y 288); en
consecuencia, la aparente contradicción que debiera existir entre la
disposición legal frente a las normas del texto constitucional para demandar su
inconstitucionalidad, no concurre en el presente caso, lo que implica que la
acción planteada carece de relevancia jurídico-constitucional.
Por otro lado, ciertamente los
legisladores han justificado su solicitud, en lo dispuesto por el artículo 256
de la Constitución, que establece que los derechos humanos reconocidos por
tratados internacionales que sean más favorables al ciudadano se aplicarán con
preferencia frente a las normas de la CPE[1];
y también de acuerdo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH)
que en su artículo 23 se refiere al respeto y goce de los derechos políticos de
los ciudadanos, cuando establece:
“Artículo 23.
1. Todos los ciudadanos deben gozar de
los siguientes derechos y oportunidades:
a) de participar en la dirección de los
asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente
elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones
periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto
secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y;
c) de tener acceso, en condiciones
generales de igualdad, a las funciones públicas de su país".
Como se puede apreciar, este
instrumento internacional solo establece algunas directrices generales, pero en
ninguna de sus partes permite la posibilidad de la reelección presidencial
indefinida para los países que se hubieran adherido o ratificado el Pacto.
No obstante, de una simple
comparación entre el contenido y alcances de los derechos políticos consagrados
en la CPE, frente a los derechos políticos consagrados en la CADH, queda claro
que las normas de la Constitución resultan mucho más favorables y amplias en
sus alcances para asegurar la eficacia de esos derechos[2],
dado que las normas previstas por el artículo 26 de la CPE consagran con
bastante amplitud el derecho a la participación política, que contiene entre
sus elementos: la participación en la formación, ejercicio y control del poder
político, de forma directa, o por medio de representantes; y de manera individual
o colectiva; de lo cual se infiere que los dispositivos de: “participación y control” son vitales a
tiempo de dotar de contenido a los derechos políticos, pues son considerados
como parte de esos derechos. Además de ello, la Ley Fundamental también proclama
a la organización con fines de participación política, como otro de los nuevos
elementos de los derechos políticos, conforme se ha expuesto ampliamente en la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº
0828/2012, de 20 de agosto de 2012, que resulta de indispensable consulta
para profundizar sobre este tema.
“Artículo
26.
I. Todas las ciudadanas y los ciudadanos
tienen derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del
poder político, directamente o por medio de sus representantes, y de manera
individual o colectiva. La participación será equitativa y en igualdad de
condiciones entre hombres y mujeres.
II.
El derecho a la participación comprende:
1.
La organización con fines de participación política, conforme a la
Constitución y a la ley.
2.
El sufragio, mediante voto igual, universal, directo, individual,
secreto, libre y obligatorio, escrutado públicamente. El sufragio se ejercerá a
partir de los dieciocho años cumplidos.
3.
Donde se practique la democracia comunitaria, los procesos electorales
se ejercerán según normas y procedimientos propios, supervisados por el Órgano
Electoral, siempre y cuando el acto electoral no esté sujeto al voto igual,
universal, directo, secreto, libre y obligatorio.
4.
La elección, designación y nominación directa de los representantes de
las naciones y pueblos indígena originario campesinos, de acuerdo con sus
normas y procedimientos propios.
5.
La fiscalización de los actos de la función pública.”
Asimismo, si bien se invocan
los derechos políticos consagrados en la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, se debe aclarar que esos derechos no son absolutos, sino que tienen
sus limitaciones, y en este sentido, la jurisprudencia constitucional, conforme
las normas previstas en la Constitución así como en los tratados, convenciones
y convenios internacionales suscritos y ratificados por el Estado boliviano, ha
asumido que el ejercicio de los derechos fundamentales tiene límites, en consecuencia
las personas no pueden hacer un ejercicio absoluto o arbitrario que lesione los
derechos de las otras personas o el interés colectivo; de ahí que:
“La jurisprudencia –conforme lo
reconoció la SC 0061/2003, de 1 de julio, entre otras- tiene su fundamento en el hecho de que, tanto la Constitución como los
instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos que forman
parte del bloque de constitucionalidad, no se limitan a proclamar el conjunto
de los derechos, libertades y garantías de los seres humanos, sino que también
hacen referencia explícita o implícita de las restricciones o limitaciones de
su ejercicio, estableciendo en su caso, las condiciones particulares en las
cuales es posible que el Estado, a través de sus órganos del Poder Público,
aplique la restricción al ejercicio de los derechos y libertades sin violarlos”
(Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional N°0336/2012, de fecha 18 de junio
de 2012). Y así también lo entiende la propia CADH cuando en su artículo 32
(Correlación entre deberes y derechos) señala expresamente que: "2. Los derechos de cada persona están
limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las
justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática".
Finalmente, y de acuerdo a las
noticias que se han difundido sobre este tema, los accionantes piden que el TCP
declare que 4 artículos de la Constitución son "inaplicables"
(se refieren a los artículos 156, 168, 285 y 288) por lo que debería
reestablecerse los derechos políticos, amparados en instrumentos
internacionales (aunque en rigor de verdad, los derechos políticos no han sido
vulnerados en ninguna forma); y plantean la inconstitucionalidad de cinco
artículos de la Ley 026 de Régimen Electoral, que permiten la reelección continua
por una sola vez de Presidente, Vicepresidente, Gobernadores, Asambleístas
Departamentales, Alcaldes y Concejales.
Sobre este aspecto, es
pertinente y necesario realizar las siguientes puntualizaciones:
1. Las disposiciones legales y/o
constitucionales, no pueden ser tachadas de “inconstitucionales” solo por el
hecho de no satisfacer los intereses personales de una autoridad electa, dado
que en realidad, dichas autoridades deben sujetar sus actos a lo dispuesto por
la Constitución; más aún si se considera que todas las disposiciones legales
gozan de presunción de constitucionalidad[3].
2. Las normas constitucionales tampoco pueden ser consideradas “inconvencionales” (es decir, contrarias a la Convención Americana), por cuanto no restringen los derechos fundamentales (derechos políticos, en este caso) de los ciudadanos; más al contrario, la Constitución impone la obligación de interpretar los derechos conforme a los tratados internacionales de derechos humanos (entre ellos, la CADH, que forma parte de nuestro bloque de constitucionalidad).
3. El Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme a su configuración constitucional y a la naturaleza de sus atribuciones, no está autorizado para declarar la inaplicabilidad de normas constitucionales que se hallan vigentes y que son de cumplimiento obligatorio (para gobernantes y gobernados), en virtud de la fuerza normativa de la Constitución.
4. Si bien el Tribunal Constitucional debe realizar el control normativo de todas las disposiciones legales mediante la Acción (concreta o abstracta) de Inconstitucionalidad, no puede declarar la "inaplicabilidad" de una disposición legal para el caso concreto, y mucho menos podría disponer la inaplicabilidad de las normas de la Constitución, porque los efectos de sus sentencias de inconstitucionalidad, son de carácter general ("erga omnes") lo que implica que tienen carácter vinculante y son de cumplimiento obligatorio, conforme lo ha previsto la misma Constitución.
En definitiva, el
Constituyente ha conferido al Tribunal Constitucional Plurinacional, el
ejercicio de la jurisdicción constitucional, que entre sus finalidades tiene la
de ejercer el control de la constitucionalidad[4]
de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de
ordenanzas y resoluciones no judiciales; control que se instrumenta a través de
las Acciones de Inconstitucionalidad, sean en la vía abstracta o concreta, con
carácter correctivo o a posteriori, con la finalidad de que el Tribunal someta
las normas cuestionadas a un juicio de constitucionalidad para establecer su
compatibilidad o incompatibilidad con los valores supremos, principios
fundamentales y normas de la Constitución Política del Estado.
Lo anterior, implica que el
TCP –conforme a procedimiento– debe verificar previamente el cumplimiento de
los requisitos de admisión de la Acción, y en mérito a ello podrá admitir o
rechazar la misma; sin embargo, en el presente caso, el rechazo de la acción
resulta ser la alternativa más adecuada y la única posible para evitar ingresar
inútilmente al análisis de una Acción que carece de fundamentos jurídico
constitucionales que justifiquen una decisión de fondo, pero sobre todo, para
evitar incurrir en una ilegalidad que podría ocasionar graves consecuencias
para el país, poniendo en serio riesgo nuestra institucionalidad democrática.
[1] Ciertamente, los artículos
13 y 256 de la CPE, introducen dos principios que guían la interpretación de
los derechos fundamentales, cuales son la interpretación pro homine y la
interpretación conforme a los Pactos internacionales sobre Derechos Humanos: “En virtud a la primera, los jueces,
tribunales y autoridades administrativas, tienen el deber de aplicar aquella
norma que sea más favorable para la protección del derecho en cuestión -ya sea
que esté contenida en la Ley Fundamental o en las normas del bloque de
constitucionalidad- y de adoptar la interpretación que sea más favorable y
extensiva al derecho en cuestión; y en virtud a la segunda (interpretación
conforme a los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos), tienen el deber
de -ejerciendo el control de convencionalidad- interpretar el derecho de
acuerdo a las normas contenidas en tratados e instrumentos internacionales en
materia de Derechos Humanos ratificado o a los que se hubiere adherido el
Estado, siempre y cuando, claro está, declaren derechos más favorables a los
contenidos en la Constitución Política del Estado; obligación que se extiende,
además al contraste del derecho con la interpretación que de él ha dado la
Corte Interamericana de Derechos Humanos” (Cfr. Sentencia Constitucional
Plurinacional 0210/2013, de 5 de marzo), más aún si se considera que –en el
caso de Bolivia– las Sentencias de la CoIDH forman parte del Bloque de
Constitucionalidad (SC 110/2010, de 10 de mayo).
[2] Estas disposiciones,
concuerdan con la configuración democrática del Estado Plurinacional de
Bolivia, que tiene como elementos cualificadores los siguientes: a) el
principio de la soberanía popular, como el modo específico y peculiar de
concebir el poder en el Estado, en el que el referente último es la voluntad del
pueblo; b) la concepción plural de la sociedad, lo que supone una comprensión
de la sociedad como un entramado en el que se interaccionan los diferentes
grupos sociales, situados en un plano de igualdad, grupos que responden a la
propia libertad del ser humano y que, a la par, proporcionan a éste la
posibilidad de desarrollar libremente y en plenitud su personalidad; c) la
participación como principio rector de la vida social y política, lo que
significa que el proceso político debe estar asentado en la participación de
todos los ciudadanos en la conformación de los órganos del poder constituido y
en la expresión de su voluntad o decisión política sobre los asuntos o temas
sometidos a su consideración por las autoridades de gobierno, a través de los
mecanismos previstos por la Constitución; d) la democracia como principio de
convivencia, que significa la formación de todos y cada uno de los ciudadanos
en un espíritu de respeto y tolerancia (Cfr. Sentencia Constitucional
Nº0075/2005, de 13 de octubre); y -agrego- e) la alternabilidad en el ejercicio
del poder político (o simplemente “alternancia”, que en el ámbito político
significa cambio de gobierno), vale decir, la posibilidad de renovar o cambiar
a las autoridades gubernamentales (quienes detentan temporalmente el poder
político), precisamente en resguardo de los derechos políticos de la ciudadanía
(a través del derecho político a elegir y ser elegido libremente), brindando
una oportunidad a las nuevas generaciones de líderes políticos y sociales, para
llevar adelante los destinos de un país, con una mejor visión de futuro, y con
nuevas alternativas de desarrollo a nivel político, social, económico, etc.
[3] Es preciso apuntar, que la
Presunción de Constitucionalidad, es
un principio en virtud al cual, se presume la constitucionalidad de toda
disposición legal hasta tanto el Tribunal Constitucional resuelva y declare su
inconstitucionalidad. Este principio básicamente tiene la finalidad de
resguardar los principios de legalidad y seguridad jurídica inherentes al
Estado Democrático de Derecho (que es la base del Estado Plurinacional), en el
que todos sus miembros, gobernantes y gobernados, están sometidos al
ordenamiento jurídico que obliga por igual a todos, de manera que los actos,
las decisiones o resoluciones emitidas al amparo de las disposiciones legales
vigentes, no pueden ser desconocidos o incumplidos con la sola invocación o
argumento de una aparente inconstitucionalidad. Por ello, para preservar la
seguridad jurídica, sólo el órgano de control constitucional (el TCP) puede
pronunciar oficialmente la inconstitucionalidad de una Ley, Decreto o
Resolución, con efecto erga omnes.
Actualmente, este principio se encuentra previsto tanto en el artículo 5º de la
Ley del TCP, como también en el artículo 4 del Código Procesal Constitucional.
[4] Asimismo, respecto a los
alcances del control de constitucionalidad, el anterior Tribunal Constitucional
en la SC 0019/2006 de 5 de abril, siguiendo el criterio expresado por la SC
0051/2005 de 18 de agosto, precisó que: “…el control de constitucionalidad
abarca los siguientes ámbitos: a) La verificación de la compatibilidad o
incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la
Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos,
principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en
dicha Ley Fundamental; b) La interpretación de las normas constitucionales así
como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la
Constitución Política del Estado; c) El desarrollo de un juicio relacional para
determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales;
determinando previamente el significado de la norma legal por vía de
interpretación; y, d) La determinación de mantener las normas de la disposición
legal sometida al control. De lo referido se concluye que el control de
constitucionalidad no alcanza a la valoración de los fines, los propósitos, la
conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida a
control; lo que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado
del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son
convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas
impugnadas, su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad
de las disposiciones legales objetadas…”.
