La tensión entre
Estado y pueblos indígenas siempre ha existido. En el anteproyecto de consulta
previa se puede leer cómo esta tirantez continúa presente.
La Razón (Edición Impresa) / Ricardo Aguilar Agramont / La Paz
00:06 / 18 de mayo de 2014
La relación entre el Estado y los pueblos indígena originarios ha sido
tensa en Latinoamérica desde la misma llegada al continente de ese ente
abstracto hijo de la filosofía política occidental. En una lectura del
anteproyecto de Ley de Consulta Previa, Libre e Informada —documento presentado
el lunes 12 por el presidente Evo Morales, aunque todavía no criticado por las
organizaciones indígenas opositoras al Gobierno— se observa cómo el texto es el
escenario mismo de esta antigua tensión, en la que el Estado siempre tuvo las
de ganar, y cómo en el intento por distensionarla, de todos modos aflora el
“tira y afloja”.
Una primera
muestra. La futura norma pretende ampliar la democracia participativa hacia
unos pueblos indígenas que practican otros tipos de democracia, denominadas por
la Constitución como “comunitarias”; además, para que quienes califiquen como
indígenas originario campesinos, comunidades interculturales o pueblos
afrobolivianos puedan ser consultados en políticas legislativas o proyectos
estatales que afecten sus formas de vida.
En Bolivia, donde coexisten numerosos pueblos originarios, el vínculo
con el Estado (o la total ausencia de éste) ha sido problemático y vertical. El
liberalismo boliviano que dominó el poder político a principios del siglo XX es
un claro ejemplo de ello. Así se confirma al reparar en el léxico que utilizó
para designar la relación entre el Estado y los pueblos originarios: “el
problema indio”.
La inclusión de los pueblos originarios a partir del 1953 (Reforma
Agraria) bajo la nomenclatura de “campesinos”, la ratificación del Convenio 169
de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) durante el gobierno de Jaime
Paz Zamora y la constitucionalización de los derechos de los pueblos indígena
originario campesinos y el pueblo afroboliviano en 2009 no significa que la
relación en tensión, la tirantez, haya desaparecido, ni tampoco que sea
necesariamente confrontacional. El último ejemplo fue el conflicto por la carretera
en el Territorio Indígena Parque Nacional Isiboro Sécure (TIPNIS).
Precisamente, esta tensión es la que se pone en escena en el documento
presentado el lunes, lo cual no quiere decir que haya contradicciones en el
mismo, sino que justamente el texto termina siendo la expresión de esta
relación compleja.
El parágrafo I del artículo 35 resulta ser la síntesis de esta
problemática: “Por el carácter estratégico y de interés público para el
desarrollo nacional se garantiza la ejecución y continuidad de las actividades
extractivas, en este marco los procesos de consulta se realizarán respetando
los derechos colectivos de las naciones y pueblos indígena originario
campesinos, comunidades interculturales y pueblo afroboliviano”.
Acá aparece de manera literal el fenómeno: se habla de la actividad
extractiva como garantizada por ser estratégica para alcanzar los intereses
nacionales (lo que es una afirmación categórica del documento); sin embargo, a
continuación se exhibe (también de manera categórica) que los procesos de
consulta se harán respetando los derechos colectivos de los pueblos
mencionados: tirantez.
Hay un antagonismo concreto, en cambio, entre las dirigencias
indígenas. Mientras Adolfo Chávez, presidente de la Confederación de Pueblos
Indígenas de Bolivia (Cidob) opositora al Gobierno, reclama que el anteproyecto
no fue consultado con los indígenas; Melva Hurtado, presidenta de la Cidob afín
al Ejecutivo, destaca la plena participación indígena en la formulación del
texto.
AMORTIGUADOR. Esa tirantez es
la tónica del documento y que se reitera en toda su extensión, en un intento de
que la norma salde una relación no carente de problematicidad. En ese
sentido, el amortiguador será el inciso e) del artículo 4, el cual también
expresa la tensión: “e) Flexibilidad. El procedimiento de la consulta se
adecuará a las circunstancias y los referentes culturales de las comunidades de
las naciones y pueblos indígena originario campesinos, comunidades
interculturales y pueblo afroboliviano a ser consultados, así como al tipo de
medida legislativa o administrativa que se pretende adoptar”.
En el inciso, el uso de la locución “así como” acaba con toda
jerarquización entre la adecuación de la consulta a las culturas de los
pueblos, y la adecuación al “tipo de medida” estatal que se quiere adoptar, lo
que pone en un mismo nivel a ambos componentes: el fallo decreta “tablas”.
Este juego de tirantez está ilustrado en los diferentes incisos del
artículo 4 que define los conceptos a ser utilizados en la futura norma. El inciso
d) dice: “Respeto a las instituciones propias. La consulta [...] se realiza en
el marco del reconocimiento y respeto de las instituciones representativas,
normas y procedimientos propios y diferencias culturales, reflejadas en las
cosmovisiones de las naciones y pueblos indígena originario campesinos,
comunidades interculturales y pueblo afroboliviano”.
Inmediatamente, el inciso j) de este mismo artículo inyecta otra vez
la problemática que busca un concierto entre Estado e indígenas:
“Complementariedad. (...) se deberá buscar la concurrencia (...) de las
visiones de desarrollo nacional, subnacional, local y de las naciones y
pueblos”.
Por último, el inciso o) se resuelve por la misma tensión: “Mejor
Interés del Estado: Los procesos de consulta deben efectuarse logrando un
equilibrio entre los intereses del pueblo boliviano y del sujeto de consulta”.
El texto revela el “tira y afloja” a través del uso de sustantivos
como “flexibilidad”, “interculturalidad”, “concurrencia”, “compatibilización” o
“armonización”. El resultado final es la tensión entre el “interés nacional y
las actividades estratégicas (las extractivas)” y el interés del respeto a los
pueblos indígenas.
Tulia Falleti, docente de Ciencias Políticas de la Universidad de
Pensilvania (Estados Unidos), se encuentra haciendo una investigación sobre los
procesos de consulta a pueblos indígenas en varios países de la región,
incluido Bolivia. “Esa tensión es consistente con el hecho de que las
industrias extractivas —en especial gas, y en menor medida minerales— son
esenciales para el desarrollo económico de Bolivia en la actualidad”, señala la
académica.
Falleti hace una comparación de Bolivia con el conflicto actual en
torno de la extracción de recursos no renovables en Yasuni, Ecuador. “Parecería
que en Ecuador sí es posible articular una propuesta antiextractivista. Yo
realmente no estoy segura que tal posición política sea posible (o tenga
influencia) en Bolivia. Por eso se nota esta tensión en la ley entre los
intereses del Estado (de desarrollo económico) y los de las comunidades”.
En su trabajo de campo recogió el dato de Mauricio Medinaceli
(exministro de Economía) de que en la actualidad, cerca de la mitad del
crecimiento económico de Bolivia se genera en el sector de hidrocarburos.
Dadas estas condiciones económicas, para “muchos sectores” de la
sociedad y política bolivianas, “la extracción es una prioridad para el
desarrollo nacional”.
“Por tanto, en mi opinión, un gran abanico de actores considera que la
extracción no puede ser cuestionada, que es una prioridad de desarrollo
nacional. Vale decir, que al ejecutar una consulta no se trata de preguntar si
se extrae o no, sino cómo se extrae”, apunta.
En esta misma vía de lectura de la tensión, Iván Bascopé, coordinador
Regional de la Red Jurídica Amazónica (Rama), se remite a la Constitución, en
el pasaje en que se dice que las democracias representativa, directa y
comunitaria deben “confluir”. “El proyecto de ley se trata de una democracia
participativa a la vez que señala que respeta su forma comunitaria”. En este
sentido, dice que la democracia comunitaria demanda una “gran experticia, pues
solo una persona que haya podido vivir con los pueblos indígenas va a poder
traducir (sus formas organizativas) y lograr un diálogo intercultural”. Sobre
esto pone el ejemplo de la firma de un acta, lo cual puede ser molesto para
algunos pueblos indígenas por ser “un mecanismo colonial, por lo que deberá
haber flexibilidad”. Para ello, en el anteproyecto se considera “la cultura de
cada pueblo para hacer consultas diferenciadas”.
Magaly Espinoza, coordinadora del equipo multidisciplinario de
elaboración y consenso del proyecto de ley, nota la tensión entre Estado e
indígenas, aunque la restringe al Estado Republicano, que llevó adelante una
explotación “económica, política y cultural”, por lo que considera que a partir
del reconocimiento del Convenio 169 de la OIT se da “un salto cualitativo” que
se consolida con la nueva Constitución, la que da fin al referido “divorcio” o
tensión; más bien —asegura— en la futura norma el conflicto se soluciona
mediante un diálogo “intra e intercultural en el marco de sus formas
organizativas (de los pueblos indígenas)”.
“Con el anteproyecto, cuando sea ley, los pueblos podrán incluir su
visión de desarrollo”, sentencia.
En una evaluación general del documento, Bascopé lo considera “muy
coherente” al momento de identificar su objeto, es decir “lograr un acuerdo o
un consentimiento con la finalidad de incorporar el derecho a la libre
determinación de los pueblos indígenas con relación a su desarrollo y
bienestar”.
Un paralelismo. Según Wílder
Molina, investigador de los movimientos indígenas y la justicia comunitaria en
el Beni, el anteproyecto también es “muy coherente”, pero con “lo que el
Gobierno considera estratégico, es decir la actividad extractiva (de recursos
naturales no renovables)”.
Es un texto “guiado a garantizar la razón última del Estado en nombre
del interés nacional”, dice. Esto puede ser “peligroso” porque hay “varias
maneras” de entender cuál es ese interés, por lo cual las organizaciones
sociales no alineadas al Gobierno son críticos al texto, destaca.
“El poder de veto (que se pueda ejercer ante un proyecto) queda
vulnerado, pues no puede existir si se señala que algo es estratégico para el
país”, concluye.
VACÍO. Esta tirantez,
sin embargo, no tiene por qué llevar un signo negativo, sino que es una
realidad de la composición del país. En todo caso, tanto Falleti como Bascopé
ven como algo positivo que haya un proyecto de ley que llene el vacío.
La investigadora describe cómo se intentaba llenar el marco normativo
en Bolivia. Menciona que hay conocimiento de consultas en el sector
hidrocarburos al final de los años 90, sin embargo eran realizadas de manera
informal.
A partir de 2005, con la Ley de Hidrocarburos se incluía la
obligatoriedad de una consulta a los pueblos indígenas para llevar a cabo
actividades en ese rubro en sus territorios, sin embargo “había un vacío
normativo que trató de ser llenado con dos decretos supremos de 2007”, pero la
falta de una norma no ayudó a unos procesos de consulta óptimos, de los cuales
Falleti logró registrar 40, todos relacionados con la extracción y ninguno a la
exploración. “Consistían en una negociación de la indemnización más que una
consulta que pueda vetar un proyecto”.
¿VINCULANTE? La palabra
“vinculante” figura una sola vez en el texto del anteproyecto, en el artículo
25, sobre el Carácter de los Acuerdos, cuando se dice que éstos “son de
cumplimiento obligatorio y por tanto vinculante para las partes” (la Entidad
Responsable de la Consulta y el sujeto de la consulta).
Sin embargo, la Carta Magna misma “nunca habla de que una consulta
deba ser vinculante, aunque sí que debe ser obligatoria”, apunta Bascopé. “Se
espera que con la entidad de consulta se pueda ver una actuación que remplace
la carencia de ‘vinculatoriedad’”, pues un pueblo reclama que una consulta no
es vinculante “cuando ésta no ha sido hecha de la forma debida”; pero, si se
hace un proceso de consulta correcto, se puede desembocar en un acuerdo para
lograr un “equilibrio entre el desarrollo del país y el desarrollo que plantee
un pueblo indígena”, argumenta.
En cambio Molina descarta tal posibilidad cuestionando que haya buena
fe y señala que no existe un “poder de veto” para que los pueblos puedan
disentir y que su disenso con un proyecto estatal sea tomado en cuenta. Tal vez
Falleti, al pedir precisión en normas de este tipo, se refería a que una ley
marco no debía abrir este tipo de debates. En todo caso, el mismo Presidente presentó
el anteproyecto y lo pasó a la Cámara de Diputados, por lo que, al menos como
gesto, parece indicar que el anteproyecto es casi el definitivo.
‘El anteproyecto no ha sido debatido’: Adolfo Chávez, presidente de la
Cidob opositora
Creo que la ley marco no ha sido debatida, la ley del Gobierno no fue
discutida con los órganos internos de los indígenas. Nosotros hicimos una
propuesta y el Ejecutivo rehusó tratarla, por lo que se dialogó solo con las
organizaciones oficialistas. El proyecto vulnera los derechos de los pueblos
indígenas. Ellos proponen una consulta pública para que cualquiera pueda ir.
‘En la ley de consulta debe haber precisión’: Tulia Falleti, docente
Ciencias Políticas en Pensilvania
Una ley marco es muy importante. Llenará un vacío jurídico. Sin
embargo, en este tipo de documentos jurídicos, la ambigüedad da lugar a la
discrecionalidad, por ejemplo el tema del financiamiento no queda del todo
claro en el anteproyecto. Además, parece que fuera vinculante, pero solo se
habla de consentimiento previo, es próximo a que sea vinculante.
‘El documento es un avance cualitativo’: Magaly Espinoza, coordinadora
del anteproyecto
Con la consulta previa, libre e informada los pueblos indígenas van a
poder participar en las iniciativas del Estado y éste a su vez va a poder
recoger la visión de desarrollo de las culturas originarias, que varía de
acuerdo con cada cultura. Es un avance cualitativo. Van a poder incidir, es una
profundización de la democracia y de los derechos de un sector que ha sido relegado.
‘La lógica estatal tiene la última palabra’: Wílder Molina,
investigador de movimientos indígenas
El poder de veto era una de las expectativas de los pueblos indígenas
dentro de una ley marco de consulta. La lógica estatal se guarda la última
palabra con el concepto “interés nacional” en función de lo que considere
“estratégico”. Sabemos que lo “estratégico” para ellos es la extracción de
recursos no renovables, los cuales se encuentran en su mayoría en territorios
indígenas.
‘Es sin duda un avance institucional importante’: Iván Bascopé,
coordinador de la Red Jurídica Amazónica
El proyecto de la Ley Marco de Consulta Previa es sin lugar a dudas un
avance importante en el diseño institucional y jurídico del país, pues el vacío
legal hizo que hayan consultas con muchas falencias, sobre todo en el sector de
hidrocarburos, que eran solo para evaluar el impacto ambiental, o para
establecer las compensaciones. Lo que fue una distorsión.
‘Hemos discutido y debatido’: Melva Hurtado, presidenta de la Cidob afín
al MAS
El anteproyecto de consulta ha sido consensuado con todos los pueblos
y sectores sociales, con los campesinos y hermanos interculturales, los
afrobolivianos. La ley marco de consulta es un derecho para nosotros, hemos
discutido y hemos debatido, es por ello que estamos llevando adelante esta Ley
Marco de Consulta Previa. (En la presentación del documento).
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Conflicto y consulta en el TIPNIS, el antecedente
La consulta previa en el TIPNIS, realizada
a consecuencia de las movilizaciones indígenas de 2011 y 2012, es uno de los
antecedentes principales del proyecto de ley marco de consulta a los pueblos
indígenas, si bien quienes criticaron ayer ese proceso hoy también critican la
futura norma.
La Razón (Edición Impresa) / Ricardo Aguilar
Agramont / La Paz
00:05 / 18 de mayo de 2014
El
conflicto y la consulta por la carretera a través del Territorio Indígena
Parque Nacional Isiboro-Sécure (TIPNIS) entre 2011 y 2012 es un antecedente que
no se puede dejar pasar y uno de los principales impulsos para buscar la
superación del semivacío jurídico en que se llevó a cabo la consulta de 2012
que fue cuestionada por organizaciones indígenas opositoras al Gobierno con el
argumento de que el proceso no fue ni previo ni de buena fe y el contrapunto
del Ejecutivo, que aseguraba que no realizar una consulta iba contra la
Constitución.
En
todo caso, este antecedente ha sido el acicate para que el Gobierno consensúe
una ley marco para las futuras consultas a los pueblos indígena originarios,
comunidades interculturales y pueblo afroboliviano, aunque las mismas
organizaciones indígenas opositoras que criticaron la consulta de 2012 aseguran
que tal documento no fue negociado con ellos y que su propuesta de ley no fue
tomada en cuenta, según dice Adolfo Chávez, presidente de la Confederación de
Pueblos Indígenas de Bolivia (Cidob) opositora al Ejecutivo.
El
conflicto por la carretera y el proceso de consulta no escatimó en complejidad
y, como se dijo en este suplemento, significó una “victoria pírrica”, del
Gobierno.
Todo
se inició cuando el Gobierno determinó construir un tramo carretero que unía
Villa Tunari (Cochabamba) y San Ignacio de Moxos (Beni), lo que parecería no
implicar el menor problema; sin embargo, la vía partiría en dos un parque
nacional que a la vez es un territorio indígena. El interés nacional de
desarrollo chocaba tanto con el mismo discurso neoindigenista del Gobierno como
contra el de las organizaciones indígenas del Beni de ese momento.
Dejando
de lado lo ambiental, el estrago que puede causar una carretera a las formas de
vida de algunas culturas no occidentales ha sido debatido como potencial causa
de etnocidio, tema que se puede ver en la discusión sobre el Parque Nacional
Yasuní en Ecuador o, en 2008, en el debate sobre la carretera entre Puerto Saavedra
y Teodoro Schmidt (Chile) y la “destrucción de los modos de vida” de los
lafkenches (mapuches de la costa), según habían denunciado estos indígenas.
Siguiendo
esa línea de argumento (la del etnocidio), los indígenas del TIPNIS iniciaron
una marcha hacia La Paz en agosto de 2011. Cuando llegaron a Chaparina, el 25
de septiembre, la columna fue intervenida por la Policía, lo que produjo un
nivel de identificación y solidaridad de la opinión pública para con este
sector, lo que tuvo su cúspide luego con el recibimiento multitudinario de los
marchistas en La Paz.
El
presidente Morales, que hasta entonces fue consecuente con la decisión de que
la carretera sería construida, da el brazo a torcer al firmar, el 24 de octubre
de 2011, la Ley 180 de Protección del TIPNIS, la llamada Ley de Intangibilidad.
Pero
producto de una segunda marcha, esta vez reclamando carretera, de otro sector
indígena y campesino del TIPNIS, luego, en febrero de 2012, Morales promulga la
Ley 222 de Consulta a los pueblos indígenas del TIPNIS. Entre los reclamos de
esta nueva movilización estaba que el Gobierno no había realizado la
consulta previa, de modo que había que rectificar. Las organizaciones indígenas
agrupadas en torno a la Cidob que respondía a Chávez rechazaron la consulta y
en mayo de 2012 empezó la IX Marcha. Finalmente, el proceso consultivo se llevó
a cabo y ganó el “Sí” al proyecto: según el Informe Final emitido por el
Gobierno, de 69 comunidades existentes en el parque, 58 fueron consultadas, “57
rechazaron la intangibilidad y 55 aceptaron la construcción de la carretera
Villa Tunari-San Ignacio de Moxos. Una comunidad pidió mantener la
intangibilidad y tres expresaron su desacuerdo con la carretera”.
La
gente de Chávez puso en duda la buena fe del Gobierno, que durante el proceso
distribuyó motores fuera de borda a algunas comunidades de los consultados y
porque argumentaban que no era “previa”; mientras que el Ejecutivo argüía que
la realización de la consulta era un derecho constitucional y que de no
cumplirla se estaría violando la máxima norma del Estado.Iván Bascopé, asesor
jurídico de la Red Jurídica Amazónica (RAMA), subraya la complejidad de la
consulta.
Las
movilizaciones de 2011 y 2012 “tenían diferentes tintes”, rememora: unos
marchaban por el derecho a la consulta y otros por demandas más “específicas y
muy diversas”, hasta que el tema del TIPNIS las opacó.
Después
de “malas coordinaciones con el Órgano Ejecutivo —pues en 2011 se había logrado
una ley que viabilizaba la paralización de la carretera hasta que se haga una
consulta—, la movilización del Polígono 7 pide la ley de consulta”.
Al
final, el proceso resultó en “una experiencia piloto”. Bascopé argumenta que
hubo consultas comunales en las que se registró la percepción de las
comunidades. “Sin embargo, esto era un procedimiento preliminar, pues
entendiendo que la consulta, como hoy, aún está en el proyecto de ley marco”,
se debió haber hecho un “diseño más grande”, enfatiza.
El
proceso que se llevó a cabo “debió haber significado solo la etapa
preparatoria”. Sugiere que con posterioridad a ese primer paso se podía haber
realizado una segunda fase en que se consulte a “instancias más grandes, hacer
asambleas o cabildos; y luego una tercera fase donde se consulte a grupos aún
más sectoriales como municipios u organizaciones indígenas del nivel nacional,
todo combinado con los mecanismos de consulta propios de los pueblos
indígenas”. Al final de cuentas se tuvo una “consulta muy esforzada en más de
60 comunidades”.
Este
académico dice que no había normativas para megaproyectos como los de la
carretera por el TIPNIS, pues “no se podía aplicar la normativa del sector
hidrocarburos para ese caso” (es decir la Ley de Hidrocarburos 3058 de 2005 que
contemplaba los hasta entonces procesos de consulta en el sector).
“Obviamente,
el procedimiento no es desarrollado en la ley de 2012 (la 222 de Consulta),
pues ésta solo interpreta ese vacío legal de la Constitución que menciona a la
consulta de manera general”.
Entonces,
el procedimiento fue determinado por el Ministerio de Obras Públicas, mediante
un protocolo y el acompañamiento del Tribunal Supremo Electoral (TSE). “No
había una norma que diga cómo se debía preceder para aplicar las democracias
comunitarias”, dice.
Tras
la consulta, el Gobierno “ve que hacía falta una ley marco”; en el anteproyecto
se especificaron “las carencias”. El vacío legal de la consulta de 2012 “ha
desembocado en la redacción del actual documento, si bien había los dos
decretos de 2007 y la Ley de Hidrocarburos de 2005 referidos al tema”.
Como
conclusión, Bascopé reitera que la consulta de 2012 fue una experiencia “piloto
muy esforzada”, pero que con el anteproyecto queda claro cuáles son los
procedimientos para cada proyecto que pueda afectar a los pueblos indígenas.
