Abog. Alan E. Vargas
Lima
A quienes
me siguen atentamente con la lectura de esta columna, les comento que
recientemente estuve dictando clases a nivel de Postgrado en un “Diplomado de Derecho Administrativo”,
auspiciado por el Centro de Capacitación Municipal y la Escuela de Gestión
Pública Plurinacional, habiéndoseme asignado el Módulo sobre Procesos y
Recursos Administrativos, una temática por demás interesante.
A este
efecto, tuve que acudir a una de las fuentes importantes del Derecho
Administrativo: la Doctrina, que generalmente “es sustentada por los
jurisconsultos ante los Tribunales, y por los tratadistas en la cátedra y el
Libro”, influyendo así de manera notable en la formación del Derecho
Administrativo, “puesto que arranca de
las concepciones filosóficas de la Ciencia, los principios de su derecho
positivo” (Revilla Quezada). En este cometido, pude encontrar algunas de
las obras más significativas escritas sobre la materia en Bolivia, y ahora
detallo aquí algunos de mis principales hallazgos.
En el caso
de Bolivia –según nos ilustra el referido autor boliviano–, los estudios de
Derecho Administrativo se iniciaron al promediar el siglo XIX; el Estatuto
Orgánico de las Universidades, firmado por dos hombres públicos notables: José
Ballivián, Presidente de la República, y Tomás Frías, Ministro de Instrucción
Pública, prescribía que: “Los que quieran
obtener el grado de Doctor harán un año más de estudios de Derecho Público y
Civil en sus relaciones con la Administración del Estado”, pero la primera
publicación de Derecho Administrativo hecha en el país, fue la reimpresión de
la obra del Licenciado mexicano Teodosio Lares: “Lecciones de Derecho Administrativo” (Sucre, Imprenta López,
1857), que sirvió de texto en la Facultad de Leyes de la Universidad Mayor de
“San Francisco Xavier” de esa ciudad. Poco tiempo después, circulaba entre los
estudiantes de derecho, el opúsculo “Breves
apuntes sobre el Derecho Administrativo de Bolivia”, basado en los
principios generales del profesor español Manuel Colmeiro (Sucre, Imprenta
Boliviana, 1862).
Posteriormente,
en 1894 apareció la primera edición de la obra “Derecho Administrativo” del Profesor de Derecho Público de la
Universidad de Chuquisaca, don José Santos Quinteros, quien en su prólogo, determinaba
con claridad la diferencia de esta ciencia, frente al Derecho Público
Constitucional “con la cual la confunden
a menudo a pesar de la inmensa diferencia que las separa” (sic). “El Derecho Público Constitucional, como
muchos lo han dicho con bastante exactitud, es al Derecho Administrativo, lo
que el Derecho Civil al Derecho Procedimental. El primero establece los
principios fundamentales del derecho privado, el segundo determina los
principios de su aplicación y ejecución práctica. El Derecho Público
Constitucional fija los principios de la soberanía, del sufragio, de la
organización de los poderes, etc., etc. El Derecho Administrativo toma esas
conclusiones y estudia las leyes o principios de su aplicación en la vida
constitucional de los pueblos y de los hechos prácticos de los gobernantes”
(sic).
En la
segunda edición de esta obra, publicada en 1920, se conservó el texto literal
de la primera edición, con muchas modificaciones y reformas, “en vista del adelanto que en este orden ha
recibido la Administración Nacional, y con el deseo de que este libro sea en lo
posible, la expresión exacta de las doctrinas que rigen y de las que deben
regir en la administración y el Gobierno de la República” (sic); un
propósito muy noble, el perseguido por el autor en su obra escrita para el
contexto boliviano de aquel tiempo. Esta obra se divide en Páginas
Preliminares, y en dos partes: una Primera Parte que trata de la organización y
atribuciones de los poderes y Tribunales Administrativos; y una Segunda Parte
que trata de las materias de la administración, y de la acción administrativa
de las autoridades.
Es en esta
segunda parte, que dedica uno de sus acápites al tema del Contencioso
Administrativo, para cuya comprensión, transcribe las ideas de Laferriere,
quien decía que sus condiciones elementales son tres, que deben estar reunidas
en cada asunto, para que pueda tramitarse la reclamación por la vía
contenciosa: “1º Que el asunto emane de
un acto especial o un hecho particular de la administración; 2º Que la
reclamación sobre ese acto sea fundada sobre un derecho adquirido; 3º Que la
reclamación se relacione a un interés del orden administrativo”. Luego de
consultar a varios autores extranjeros, el autor boliviano concluye señalando: “se llama pues, propiamente, juicio
contencioso administrativo el litigio o cuestión sostenida entre la
administración, que representa el interés general y una persona particular, que
defiende un derecho privado” (sic).
Una de las
obras, en donde se sistematiza muy bien todo del contenido mínimo del Derecho
Administrativo para su enseñanza a nivel universitario, es indudablemente el “Curso de Derecho Administrativo Boliviano”
(1945) del Catedrático de la Universidad Mayor de San Andrés y Director de la
Escuela de Administración Pública, Dr. Alfredo Revilla Quezada, cuya segunda
edición puesta al día, data del año 1958, incluyendo entre sus principales
temáticas: La Administración y el Gobierno, la Ciencia de la Administración y
el Derecho Administrativo, sus relaciones y distinción con las ciencias
jurídicas y sociales, una reseña histórica de su evolución, sus fuentes
principales de producción y de conocimiento, para luego dedicarse a brindar
algunas ideas generales sobre el Estado, los fines y sistemas de Administración
Pública, la personalidad de la Administración Pública, la Responsabilidad del
Estado, la actividad administrativa, el contrato administrativo, los servicios
públicos, los actos administrativos, el régimen administrativo boliviano, los
Funcionarios Públicos, los bienes de dominio del Estado, las servidumbres
administrativas, la expropiación por causa de utilidad pública, y los ingresos
públicos.
Finalmente,
esta obra concluye con un tema específico sobre la administración y la
justicia, en donde se refiere precisamente al contencioso administrativo,
señalando que toda cuestión que se suscita entre la administración, que
defiende y representa el interés colectivo, y los particulares que defienden
derechos e intereses privados, se llama contencioso administrativo.
Dos años
más tarde, el Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Mayor de San
Simón de Cochabamba, Julio Alberto D’Avis S., publicó también su “Curso de Derecho Administrativo. Doctrina
General y Legislación Boliviana” (1960), escrita con la única pretensión de
contribuir a un mejor estudio de la disciplina “y a la labor de consulta de funcionarios, juristas y abogados, habida
cuenta que los contenidos teóricos del libro están referidos a las principales
instituciones administrativas bolivianas, en sus consideraciones positiva y
orgánica” (sic).
Esta muy
interesante obra sobre la materia, cuyo contenido es más doctrinal que
exegético, con un destino didáctico y no compilatorio -según advierte el mismo
autor-, está concebida en las siguientes partes: I. Nociones Generales (sobre
Administración, Administración Pública y Derecho Administrativo). II.
Personalidad y Atributos de la Administración Pública. III. Organización
Administrativa. IV. Actos de la Administración Pública y Justicia
Administrativa.
En la última
parte de la obra del profesor Julio Alberto D’Avis, referida concretamente a la
Justicia Administrativa, se desarrollan los temas referidos al auto-control
sobre los actos administrativos, a través de los recursos administrativos, y el
control jurisdiccional sobre los actos administrativos, a través del
procedimiento contencioso administrativo, sin dejar de hacer referencia al
procedimiento administrativo y el silencio administrativo.
En este
sentido, refiere por ejemplo que la fiscalización sobre los actos
administrativos puede asumir principalmente una triple caracterización: el
control parlamentario (cuya ineficacia el autor pone de manifiesto), el control
administrativo (sobre el cual hace referencia a la auto-tutela de la
Administración Pública, y a los recursos administrativos), y el control
jurisdiccional (a través de lo que el autor denomina “recurso
contencioso-administrativo”).
Asimismo,
agrega que el recurso administrativo, implica siempre un derecho subjetivo o un
interés legítimo que han sido lesionados por los órganos administrativos; “Hay recurso administrativo, por
consecuencia –dice este autor–,
cuando lo ejerce formalmente un particular frente a la Administración Pública,
sujetándose el trámite respectivo a un verdadero procedimiento, en cuanto a la
capacidad y personería del actor, a la sustanciación, a los términos de
admisión y de prueba y a los efectos que produce” (sic). Al respecto –nos
dice este autor–, los principales recursos administrativos que reconocen la
doctrina y la práctica son: el de revocación y el recurso jerárquico; aunque
algunas legislaciones y tratadistas admiten también el recurso de apelación o
alzada.
Lo que
llama la atención de la obra del Profesor D’Avis, es que a tiempo de dedicar un
acápite a los procedimientos administrativos en Bolivia, señalaba algunas
opiniones muy críticas sobre el retraso de la legislación administrativa
existente hasta ese tiempo en nuestro país, indicando por ejemplo, que en
materias de auto-control administrativo, recursos administrativos y control
jurisdiccional, no existen disposiciones precisas, orgánicas y sistematizadas; “no se ha legislado, siquiera, sobre el
recurso jerárquico y solamente en determinadas vías administrativas han sido
establecidos los recursos de reconsideración y de apelación, sin reglamentarlos
debidamente… Por si fuera poco, ciertas figuras propias del procedimiento
administrativo, como ser la del silencio administrativo, son desconocidas en la
teoría, en la legislación y en la práctica nacionales” (sic).
Al año
siguiente, en 1961, el entonces Oficial Mayor del Ministerio de Hacienda, Evert
Mendoza Cordova, publicó su obra denominada: “El Control de la Administración (Recursos en el Procedimiento
Administrativo vigente)”, para cuyo desarrollo plantea el siguiente
problema: ¿Cómo conseguir efectividad en la defensa de los derechos del hombre
proclamados en la Constitución?
A este
efecto, señala que estando aceptado el “Principio de la Analogía Jurídica”
(sic), el procedimiento administrativo boliviano, existente por la práctica de
dicha analogía, ofrece al particular los remedios del código adjetivo para la
defensa de sus derechos e intereses legítimos, aunque se funde en la idea de la
eficiencia y autoridad del Poder administrador, y no, por no estar escrito, en
consideración a las garantías de defensa de los administrados. De ahí que,
desarrolla algunas nociones sobre procedimiento administrativo, recursos
administrativos, recurso de revocatoria, recurso de repetición en materia tributaria,
recurso de revocatoria en la legislación comparada, recurso jerárquico, recurso
de apelación en trámites aduaneros, en materia laboral y de seguridad social,
en materia minera y agraria, y el recurso de apelación en la legislación
comparada.
Sin
embargo, este interesante trabajo no se agota allí, sino que también desarrolla
el tema del contencioso administrativo, examinando la jurisprudencia emitida
por la Corte Suprema de Justicia hasta ese tiempo, y también la configuración
del instituto en la legislación comparada. Finalmente, la obra concluye con un
anexo en donde se transcriben algunos fragmentos de las leyes y decretos
supremos más relevantes en materia de recursos administrativos en Bolivia.
Al
parecer, en la década de los años 70’s, no existió ninguna publicación sobre
Derecho Administrativo en Bolivia, y ello probablemente se deba a que en
aquella época, precisamente la Administración Pública se encontraba en una
situación muy crítica, por el asalto al poder que se produjo con los continuos
golpes de estado, que instauraron regímenes de facto en el país.
Sin
embargo, me parece importante rescatar las ideas del entonces Profesor de
Derecho Constitucional de la Universidad Mayor de San Andrés, Dr. René Canelas
Lopez, quien en su obra, e intentando perfilar un “Nuevo Derecho Constitucional
Boliviano” (1972), se refería a la estrecha relación existente entre el Derecho
Constitucional y el Derecho Administrativo, a cuyo efecto, delimitaba la
naturaleza de ambas disciplinas, señalando que como ciencia de la organización
política de la sociedad, el derecho constitucional fija la estructura política,
establece los principios fundamentales de la organización del poder y de sus
instituciones, y los derechos y obligaciones de los ciudadanos; en tanto que,
el derecho administrativo regula el funcionamiento de aquellas instituciones, o
sea, la actividad del Estado; “es el
conjunto de principios jurídicos que rigen la actividad del Estado cuando
cumple servicios de carácter público y dirige la administración nacional”
(sic).
Asimismo,
el referido autor agregaba que existe una relación estrecha entre el derecho
constitucional y el derecho administrativo: “éste es como la fisiología de los
órganos creados por el derecho constitucional. Sauer, sugiere que el derecho
administrativo es el procedimiento (derecho procesal) del derecho
constitucional”, y concluye señalando lo siguiente: “El derecho constitucional crea las instituciones, establece y regula
las relaciones de aquéllas con los particulares, señala los fines del Estado;
pero además las instituciones, sea entre sí, sea con los particulares,
mantienen relaciones permanentes cuando cumplen los fines del Estado, tales
relaciones han de ceñirse a principios jurídicos de carácter administrativo que
tienen en mira la protección de los intereses públicos” (sic).
De lo
referido, es evidente la estrecha relación entre el derecho constitucional y el
derecho administrativo; sin embargo, al presente ya no es adecuado señalar que
una de ellas sería la parte adjetiva de la otra, más aún cuando ambas
disciplinas tienen legislación propia, procedimientos específicos, y
disciplinas especializadas para poner en práctica sus preceptos sustantivos,
tanto a través del Derecho Procesal Constitucional, como del Derecho Procesal
Administrativo, sobre el cual, ciertamente se ha escrito muy poco en Bolivia.
Esta
relación estrecha, y hasta indisoluble, se expresa principalmente en el hecho
de que la Ley Constitucional garantiza ciertos derechos (propiedad, reunión,
asociación, etc.), y las normas administrativas adoptan los medios convenientes
para hacerlos efectivos esa garantía; las leyes constitucionales establecen la
forma de crear imposiciones tributarias, y la efectividad de esos tributos es
materia de los preceptos administrativos; finalmente, las normas
constitucionales señalan las facultades y deberes de los legisladores, y las
normas administrativas regulan el funcionamiento de la administración pública,
para cumplir un fin del Estado (Canelas Lopez).
Para la
década de los años 80’s, aparecieron muy interesantes publicaciones sobre la
materia. Así por ejemplo, en 1981 se publica la primera edición del Libro: “Derecho Administrativo (Un nuevo enfoque)”,
obra del ex catedrático de la Universidad Mayor de San Andrés y de la Escuela
Superior de Policías, Dr. Lindo Fernandez Chile, cuyo aporte intelectual no
sólo fue producto del esfuerzo dedicado en el ejercicio de la cátedra de esta
disciplina, sino sobre todo, un resultado de los estudios de especialización
del autor, en el Postgrado en Administración Pública en Venezuela.
En este
sentido, y para la mejor comprensión de la nueva visión y la
multidimensionalidad de la Administración como una de las ciencias sociales, la
obra dedica su Primera Parte, al estudio de las Bases Teóricas y la Legislación
Comparada, explicando los conceptos de administración general, el Estado y la
Administración Pública, el Derecho Administrativo, el Principio de Legalidad
Administrativa, las relaciones jurídico-administrativas, los actos administrativos,
la responsabilidad administrativa, los contratos administrativos, el patrimonio
del Estado, la expropiación como fin social y los recursos
jurídico-administrativos.
La Segunda
Parte, trata de la estructura de la Administración Pública Nacional, siguiendo
un modelo teórico-práctico que permite un enfoque global o totalizante de las
grandes categorías de análisis, así como sus diversos factores, elementos y
variables, que configuran la realidad socio-administrativa de Bolivia,
considerando además que para ese tiempo, y de acuerdo a la estructura
político-administrativa del Estado, el sistema que correspondía a la
Administración Pública, era un sistema centralizado predominante. En la segunda
edición de esta obra (publicada en 1989), se incluyeron temáticas referentes a
la Administración Pública para el
Desarrollo y modelos de Descentralización, dentro del contexto
sociopolítico-jurídico normativo del Estado, en el marco de un nuevo enfoque
que constituye un cambio cualitativo en su contenido doctrinal analítico
elaborado científicamente, y el método sistémico de enseñanza que sienta bases
sólidas para una teoría administrativa propia, nacional y latinoamericana.
En 1985 el
entonces Catedrático de Derecho Constitucional y Administrativo de la Facultad de
Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Mayor de San Simón
(Cochabamba), Dr. Pablo Dermizaky Peredo, publica la primera edición de su
Libro sobre “Derecho Administrativo”,
producto de la experiencia recogida en las aulas universitarias, al ritmo de
las exposiciones diarias e inquietudes de sus alumnos, habiendo sido “decantado a través de numerosas consultas
de otros textos nacionales y extranjeros, y de revisiones periódicas por las
cuales el profesor renovaba constantemente sus lecciones, de manera que los
alumnos encontraban siempre algo nuevo y algo mejorado, de un semestre a otro”
(sic).
Entre los
temas que componen el contenido mínimo de la materia que propone el Libro, se
encuentran: la Ciencia de la Administración,
y la Administración Pública y Privada, el Derecho Administrativo, la
Personalidad de la Administración, la Responsabilidad del Estado y de la
Administración, la Organización Administrativa, la Competencia y Jerarquía
Administrativas, la Centralización y Descentralización Administrativa en
Bolivia, la Organización Administrativa en Bolivia, los Actos Administrativos,
los Contratos Administrativos, los Servicios Públicos, la Función Pública, la
Carrera Administrativa, el Dominio Público, la Función Jurisdiccional de la
Administración, los Recursos, Procesos y Procedimientos Administrativos.
Luego de haberse agotado la obra, y en la segunda edición de la misma (publicada
en 1988), se agregaron algunos temas referentes a: Gobierno Local o Municipal, aclaración, modificación y extinción de los
actos administrativos, y el régimen disciplinario en la función pública, habiendo
actualizado los distintos capítulos conforme a las reformas de la legislación
boliviana hasta ese tiempo.
Esta muy
didáctica obra del Dr. Dermizaky, llegó a su tercera edición en 1997, y una cuarta
edición en 1999, destinada a satisfacer la demanda de profesores y estudiantes,
que requieren de un manual donde se conjuga la doctrina administrativa
contemporánea con la legislación boliviana que, aunque deficiente, incorpora
cada año otras normas sobre la materia, siendo que en ese mismo año se había
anunciado la aprobación de una Ley de Procedimientos Administrativos; “pero aún queda mucho camino por recorrer –decía
el autor en aquel tiempo–, no existe una
ley completa sobre organización de la administración pública, ni otra sobre el
proceso contencioso-administrativo, ni sobre actos y contratos administrativos,
etc.” (sic). En la quinta edición, publicada el año 2001, se actualizó la
mayor parte del texto, incluyendo un nuevo capítulo sobre el Sistema de
Regulación Sectorial, que se refiere al denominado Derecho Regulatorio,
incorporado en las demás legislaciones del mundo como consecuencia de la Reforma
del Estado realizada en las últimas décadas del siglo XX, no habiendo sido
actualizada esta obra hasta el presente.
Años más
tarde, ya en el nuevo milenio, quien fuera mi Catedrático de Derecho
Administrativo en aulas universitarias, y esta vez como Docente titular de la
materia en la Universidad Mayor de San Andrés, Dr. Max Mostajo Machicado,
publicó su brillante obra denominada: “Apuntes
para la Reinvención del Derecho Administrativo Boliviano” (2004), que
básicamente constituye un remozamiento de todo el contenido temático mínimo
para la enseñanza de la disciplina en nuestro país, lo que justifica la
amplitud de los temas abordados, en las más de 600 páginas de su obra.
De ahí
que, comienza su estudio proponiendo una nueva propedéutica para el Derecho Administrativo,
como una especie de preparación del ambiente, para la cabal comprensión del
alumno acerca de la naturaleza de esta disciplina, prosiguiendo con el tema del
Estado en cuanto a su personalidad, organización, función y responsabilidades,
la Administración Pública, el Derecho Administrativo y la Legislación Administrativa,
los Fundamentos de la Organización Administrativa en Bolivia, los medios
personales y materiales de la Administración Pública, la validez y eficacia de
los Actos Administrativos, los Contratos de la Administración Pública, el
Servicio Público, las limitaciones administrativas al ejercicio del derecho de
propiedad privada, la Potestad Ablatoria (Expropiatoria), los Procedimientos y
Recursos Administrativos, así como los Lineamientos Generales de la Regulación.
Dichos temas, ciertamente son abordados conceptualmente, con fundamentos
doctrinales y legales, de acuerdo a la legislación administrativa actual, lo
que justifica la amplitud de sus citas bibliográficas, incluyendo las opiniones
de autores y tratadistas modernos del Derecho Administrativo.
Es en esta
obra, que por primera vez se hace referencia a la existencia de una nueva
disciplina denominada: Derecho Procesal
Administrativo, considerado por el autor como la rama del Derecho Público
que estudia e investiga los principios, fundamentos, la jurisprudencia y los
preceptos normativos adjetivos que disciplinan la experiencia jurídica
administrativa, en cuanto a la actuación y exteriorización de la voluntad de la
administración pública, su impugnación, la eficacia y las formas de actuación
de los administrados en su relación con los órganos administrativos.
Esto es
cuanto puedo apuntar brevemente por ahora, en cuanto a la bibliografía existente
del Derecho Administrativo en Bolivia, quedando pendiente señalar algunas otras
obras recientes.
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