viernes, 27 de junio de 2014

La Doctrina como fuente del Derecho Administrativo Boliviano







Abog. Alan E. Vargas Lima


A quienes me siguen atentamente con la lectura de esta columna, les comento que recientemente estuve dictando clases a nivel de Postgrado en un “Diplomado de Derecho Administrativo”, auspiciado por el Centro de Capacitación Municipal y la Escuela de Gestión Pública Plurinacional, habiéndoseme asignado el Módulo sobre Procesos y Recursos Administrativos, una temática por demás interesante.

A este efecto, tuve que acudir a una de las fuentes importantes del Derecho Administrativo: la Doctrina, que generalmente “es sustentada por los jurisconsultos ante los Tribunales, y por los tratadistas en la cátedra y el Libro”, influyendo así de manera notable en la formación del Derecho Administrativo, “puesto que arranca de las concepciones filosóficas de la Ciencia, los principios de su derecho positivo” (Revilla Quezada). En este cometido, pude encontrar algunas de las obras más significativas escritas sobre la materia en Bolivia, y ahora detallo aquí algunos de mis principales hallazgos.

En el caso de Bolivia –según nos ilustra el referido autor boliviano–, los estudios de Derecho Administrativo se iniciaron al promediar el siglo XIX; el Estatuto Orgánico de las Universidades, firmado por dos hombres públicos notables: José Ballivián, Presidente de la República, y Tomás Frías, Ministro de Instrucción Pública, prescribía que: “Los que quieran obtener el grado de Doctor harán un año más de estudios de Derecho Público y Civil en sus relaciones con la Administración del Estado”, pero la primera publicación de Derecho Administrativo hecha en el país, fue la reimpresión de la obra del Licenciado mexicano Teodosio Lares: “Lecciones de Derecho Administrativo” (Sucre, Imprenta López, 1857), que sirvió de texto en la Facultad de Leyes de la Universidad Mayor de “San Francisco Xavier” de esa ciudad. Poco tiempo después, circulaba entre los estudiantes de derecho, el opúsculo “Breves apuntes sobre el Derecho Administrativo de Bolivia”, basado en los principios generales del profesor español Manuel Colmeiro (Sucre, Imprenta Boliviana, 1862).

Posteriormente, en 1894 apareció la primera edición de la obra “Derecho Administrativo” del Profesor de Derecho Público de la Universidad de Chuquisaca, don José Santos Quinteros, quien en su prólogo, determinaba con claridad la diferencia de esta ciencia, frente al Derecho Público Constitucional “con la cual la confunden a menudo a pesar de la inmensa diferencia que las separa” (sic). “El Derecho Público Constitucional, como muchos lo han dicho con bastante exactitud, es al Derecho Administrativo, lo que el Derecho Civil al Derecho Procedimental. El primero establece los principios fundamentales del derecho privado, el segundo determina los principios de su aplicación y ejecución práctica. El Derecho Público Constitucional fija los principios de la soberanía, del sufragio, de la organización de los poderes, etc., etc. El Derecho Administrativo toma esas conclusiones y estudia las leyes o principios de su aplicación en la vida constitucional de los pueblos y de los hechos prácticos de los gobernantes” (sic).

En la segunda edición de esta obra, publicada en 1920, se conservó el texto literal de la primera edición, con muchas modificaciones y reformas, “en vista del adelanto que en este orden ha recibido la Administración Nacional, y con el deseo de que este libro sea en lo posible, la expresión exacta de las doctrinas que rigen y de las que deben regir en la administración y el Gobierno de la República” (sic); un propósito muy noble, el perseguido por el autor en su obra escrita para el contexto boliviano de aquel tiempo. Esta obra se divide en Páginas Preliminares, y en dos partes: una Primera Parte que trata de la organización y atribuciones de los poderes y Tribunales Administrativos; y una Segunda Parte que trata de las materias de la administración, y de la acción administrativa de las autoridades.

Es en esta segunda parte, que dedica uno de sus acápites al tema del Contencioso Administrativo, para cuya comprensión, transcribe las ideas de Laferriere, quien decía que sus condiciones elementales son tres, que deben estar reunidas en cada asunto, para que pueda tramitarse la reclamación por la vía contenciosa: “1º Que el asunto emane de un acto especial o un hecho particular de la administración; 2º Que la reclamación sobre ese acto sea fundada sobre un derecho adquirido; 3º Que la reclamación se relacione a un interés del orden administrativo”. Luego de consultar a varios autores extranjeros, el autor boliviano concluye señalando: “se llama pues, propiamente, juicio contencioso administrativo el litigio o cuestión sostenida entre la administración, que representa el interés general y una persona particular, que defiende un derecho privado” (sic).

Una de las obras, en donde se sistematiza muy bien todo del contenido mínimo del Derecho Administrativo para su enseñanza a nivel universitario, es indudablemente el “Curso de Derecho Administrativo Boliviano” (1945) del Catedrático de la Universidad Mayor de San Andrés y Director de la Escuela de Administración Pública, Dr. Alfredo Revilla Quezada, cuya segunda edición puesta al día, data del año 1958, incluyendo entre sus principales temáticas: La Administración y el Gobierno, la Ciencia de la Administración y el Derecho Administrativo, sus relaciones y distinción con las ciencias jurídicas y sociales, una reseña histórica de su evolución, sus fuentes principales de producción y de conocimiento, para luego dedicarse a brindar algunas ideas generales sobre el Estado, los fines y sistemas de Administración Pública, la personalidad de la Administración Pública, la Responsabilidad del Estado, la actividad administrativa, el contrato administrativo, los servicios públicos, los actos administrativos, el régimen administrativo boliviano, los Funcionarios Públicos, los bienes de dominio del Estado, las servidumbres administrativas, la expropiación por causa de utilidad pública, y los ingresos públicos.

Finalmente, esta obra concluye con un tema específico sobre la administración y la justicia, en donde se refiere precisamente al contencioso administrativo, señalando que toda cuestión que se suscita entre la administración, que defiende y representa el interés colectivo, y los particulares que defienden derechos e intereses privados, se llama contencioso administrativo.

Dos años más tarde, el Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Mayor de San Simón de Cochabamba, Julio Alberto D’Avis S., publicó también su “Curso de Derecho Administrativo. Doctrina General y Legislación Boliviana” (1960), escrita con la única pretensión de contribuir a un mejor estudio de la disciplina “y a la labor de consulta de funcionarios, juristas y abogados, habida cuenta que los contenidos teóricos del libro están referidos a las principales instituciones administrativas bolivianas, en sus consideraciones positiva y orgánica” (sic).

Esta muy interesante obra sobre la materia, cuyo contenido es más doctrinal que exegético, con un destino didáctico y no compilatorio -según advierte el mismo autor­-, está concebida en las siguientes partes: I. Nociones Generales (sobre Administración, Administración Pública y Derecho Administrativo). II. Personalidad y Atributos de la Administración Pública. III. Organización Administrativa. IV. Actos de la Administración Pública y Justicia Administrativa.

En la última parte de la obra del profesor Julio Alberto D’Avis, referida concretamente a la Justicia Administrativa, se desarrollan los temas referidos al auto-control sobre los actos administrativos, a través de los recursos administrativos, y el control jurisdiccional sobre los actos administrativos, a través del procedimiento contencioso administrativo, sin dejar de hacer referencia al procedimiento administrativo y el silencio administrativo.

En este sentido, refiere por ejemplo que la fiscalización sobre los actos administrativos puede asumir principalmente una triple caracterización: el control parlamentario (cuya ineficacia el autor pone de manifiesto), el control administrativo (sobre el cual hace referencia a la auto-tutela de la Administración Pública, y a los recursos administrativos), y el control jurisdiccional (a través de lo que el autor denomina “recurso contencioso-administrativo”).

Asimismo, agrega que el recurso administrativo, implica siempre un derecho subjetivo o un interés legítimo que han sido lesionados por los órganos administrativos; “Hay recurso administrativo, por consecuencia –dice este autor–, cuando lo ejerce formalmente un particular frente a la Administración Pública, sujetándose el trámite respectivo a un verdadero procedimiento, en cuanto a la capacidad y personería del actor, a la sustanciación, a los términos de admisión y de prueba y a los efectos que produce” (sic). Al respecto –nos dice este autor–, los principales recursos administrativos que reconocen la doctrina y la práctica son: el de revocación y el recurso jerárquico; aunque algunas legislaciones y tratadistas admiten también el recurso de apelación o alzada.

Lo que llama la atención de la obra del Profesor D’Avis, es que a tiempo de dedicar un acápite a los procedimientos administrativos en Bolivia, señalaba algunas opiniones muy críticas sobre el retraso de la legislación administrativa existente hasta ese tiempo en nuestro país, indicando por ejemplo, que en materias de auto-control administrativo, recursos administrativos y control jurisdiccional, no existen disposiciones precisas, orgánicas y sistematizadas; “no se ha legislado, siquiera, sobre el recurso jerárquico y solamente en determinadas vías administrativas han sido establecidos los recursos de reconsideración y de apelación, sin reglamentarlos debidamente… Por si fuera poco, ciertas figuras propias del procedimiento administrativo, como ser la del silencio administrativo, son desconocidas en la teoría, en la legislación y en la práctica nacionales” (sic).

Al año siguiente, en 1961, el entonces Oficial Mayor del Ministerio de Hacienda, Evert Mendoza Cordova, publicó su obra denominada: “El Control de la Administración (Recursos en el Procedimiento Administrativo vigente)”, para cuyo desarrollo plantea el siguiente problema: ¿Cómo conseguir efectividad en la defensa de los derechos del hombre proclamados en la Constitución?

A este efecto, señala que estando aceptado el “Principio de la Analogía Jurídica” (sic), el procedimiento administrativo boliviano, existente por la práctica de dicha analogía, ofrece al particular los remedios del código adjetivo para la defensa de sus derechos e intereses legítimos, aunque se funde en la idea de la eficiencia y autoridad del Poder administrador, y no, por no estar escrito, en consideración a las garantías de defensa de los administrados. De ahí que, desarrolla algunas nociones sobre procedimiento administrativo, recursos administrativos, recurso de revocatoria, recurso de repetición en materia tributaria, recurso de revocatoria en la legislación comparada, recurso jerárquico, recurso de apelación en trámites aduaneros, en materia laboral y de seguridad social, en materia minera y agraria, y el recurso de apelación en la legislación comparada.

Sin embargo, este interesante trabajo no se agota allí, sino que también desarrolla el tema del contencioso administrativo, examinando la jurisprudencia emitida por la Corte Suprema de Justicia hasta ese tiempo, y también la configuración del instituto en la legislación comparada. Finalmente, la obra concluye con un anexo en donde se transcriben algunos fragmentos de las leyes y decretos supremos más relevantes en materia de recursos administrativos en Bolivia.

Al parecer, en la década de los años 70’s, no existió ninguna publicación sobre Derecho Administrativo en Bolivia, y ello probablemente se deba a que en aquella época, precisamente la Administración Pública se encontraba en una situación muy crítica, por el asalto al poder que se produjo con los continuos golpes de estado, que instauraron regímenes de facto en el país.

Sin embargo, me parece importante rescatar las ideas del entonces Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Mayor de San Andrés, Dr. René Canelas Lopez, quien en su obra, e intentando perfilar un “Nuevo Derecho Constitucional Boliviano” (1972), se refería a la estrecha relación existente entre el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo, a cuyo efecto, delimitaba la naturaleza de ambas disciplinas, señalando que como ciencia de la organización política de la sociedad, el derecho constitucional fija la estructura política, establece los principios fundamentales de la organización del poder y de sus instituciones, y los derechos y obligaciones de los ciudadanos; en tanto que, el derecho administrativo regula el funcionamiento de aquellas instituciones, o sea, la actividad del Estado; “es el conjunto de principios jurídicos que rigen la actividad del Estado cuando cumple servicios de carácter público y dirige la administración nacional” (sic).

Asimismo, el referido autor agregaba que existe una relación estrecha entre el derecho constitucional y el derecho administrativo: “éste es como la fisiología de los órganos creados por el derecho constitucional. Sauer, sugiere que el derecho administrativo es el procedimiento (derecho procesal) del derecho constitucional”, y concluye señalando lo siguiente: “El derecho constitucional crea las instituciones, establece y regula las relaciones de aquéllas con los particulares, señala los fines del Estado; pero además las instituciones, sea entre sí, sea con los particulares, mantienen relaciones permanentes cuando cumplen los fines del Estado, tales relaciones han de ceñirse a principios jurídicos de carácter administrativo que tienen en mira la protección de los intereses públicos” (sic).

De lo referido, es evidente la estrecha relación entre el derecho constitucional y el derecho administrativo; sin embargo, al presente ya no es adecuado señalar que una de ellas sería la parte adjetiva de la otra, más aún cuando ambas disciplinas tienen legislación propia, procedimientos específicos, y disciplinas especializadas para poner en práctica sus preceptos sustantivos, tanto a través del Derecho Procesal Constitucional, como del Derecho Procesal Administrativo, sobre el cual, ciertamente se ha escrito muy poco en Bolivia.

Esta relación estrecha, y hasta indisoluble, se expresa principalmente en el hecho de que la Ley Constitucional garantiza ciertos derechos (propiedad, reunión, asociación, etc.), y las normas administrativas adoptan los medios convenientes para hacerlos efectivos esa garantía; las leyes constitucionales establecen la forma de crear imposiciones tributarias, y la efectividad de esos tributos es materia de los preceptos administrativos; finalmente, las normas constitucionales señalan las facultades y deberes de los legisladores, y las normas administrativas regulan el funcionamiento de la administración pública, para cumplir un fin del Estado (Canelas Lopez).

Para la década de los años 80’s, aparecieron muy interesantes publicaciones sobre la materia. Así por ejemplo, en 1981 se publica la primera edición del Libro: “Derecho Administrativo (Un nuevo enfoque)”, obra del ex catedrático de la Universidad Mayor de San Andrés y de la Escuela Superior de Policías, Dr. Lindo Fernandez Chile, cuyo aporte intelectual no sólo fue producto del esfuerzo dedicado en el ejercicio de la cátedra de esta disciplina, sino sobre todo, un resultado de los estudios de especialización del autor, en el Postgrado en Administración Pública en Venezuela.

En este sentido, y para la mejor comprensión de la nueva visión y la multidimensionalidad de la Administración como una de las ciencias sociales, la obra dedica su Primera Parte, al estudio de las Bases Teóricas y la Legislación Comparada, explicando los conceptos de administración general, el Estado y la Administración Pública, el Derecho Administrativo, el Principio de Legalidad Administrativa, las relaciones jurídico-administrativas, los actos administrativos, la responsabilidad administrativa, los contratos administrativos, el patrimonio del Estado, la expropiación como fin social y los recursos jurídico-administrativos.

La Segunda Parte, trata de la estructura de la Administración Pública Nacional, siguiendo un modelo teórico-práctico que permite un enfoque global o totalizante de las grandes categorías de análisis, así como sus diversos factores, elementos y variables, que configuran la realidad socio-administrativa de Bolivia, considerando además que para ese tiempo, y de acuerdo a la estructura político-administrativa del Estado, el sistema que correspondía a la Administración Pública, era un sistema centralizado predominante. En la segunda edición de esta obra (publicada en 1989), se incluyeron temáticas referentes a la Administración Pública para el Desarrollo y modelos de Descentralización, dentro del contexto sociopolítico-jurídico normativo del Estado, en el marco de un nuevo enfoque que constituye un cambio cualitativo en su contenido doctrinal analítico elaborado científicamente, y el método sistémico de enseñanza que sienta bases sólidas para una teoría administrativa propia, nacional y latinoamericana.

En 1985 el entonces Catedrático de Derecho Constitucional y Administrativo de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Mayor de San Simón (Cochabamba), Dr. Pablo Dermizaky Peredo, publica la primera edición de su Libro sobre “Derecho Administrativo”, producto de la experiencia recogida en las aulas universitarias, al ritmo de las exposiciones diarias e inquietudes de sus alumnos, habiendo sido “decantado a través de numerosas consultas de otros textos nacionales y extranjeros, y de revisiones periódicas por las cuales el profesor renovaba constantemente sus lecciones, de manera que los alumnos encontraban siempre algo nuevo y algo mejorado, de un semestre a otro” (sic).

Entre los temas que componen el contenido mínimo de la materia que propone el Libro, se encuentran: la Ciencia de la Administración, y la Administración Pública y Privada, el Derecho Administrativo, la Personalidad de la Administración, la Responsabilidad del Estado y de la Administración, la Organización Administrativa, la Competencia y Jerarquía Administrativas, la Centralización y Descentralización Administrativa en Bolivia, la Organización Administrativa en Bolivia, los Actos Administrativos, los Contratos Administrativos, los Servicios Públicos, la Función Pública, la Carrera Administrativa, el Dominio Público, la Función Jurisdiccional de la Administración, los Recursos, Procesos y Procedimientos Administrativos. Luego de haberse agotado la obra, y en la segunda edición de la misma (publicada en 1988), se agregaron algunos temas referentes a: Gobierno Local o Municipal, aclaración, modificación y extinción de los actos administrativos, y el régimen disciplinario en la función pública, habiendo actualizado los distintos capítulos conforme a las reformas de la legislación boliviana hasta ese tiempo.

Esta muy didáctica obra del Dr. Dermizaky, llegó a su tercera edición en 1997, y una cuarta edición en 1999, destinada a satisfacer la demanda de profesores y estudiantes, que requieren de un manual donde se conjuga la doctrina administrativa contemporánea con la legislación boliviana que, aunque deficiente, incorpora cada año otras normas sobre la materia, siendo que en ese mismo año se había anunciado la aprobación de una Ley de Procedimientos Administrativos; “pero aún queda mucho camino por recorrer –decía el autor en aquel tiempo–, no existe una ley completa sobre organización de la administración pública, ni otra sobre el proceso contencioso-administrativo, ni sobre actos y contratos administrativos, etc.” (sic). En la quinta edición, publicada el año 2001, se actualizó la mayor parte del texto, incluyendo un nuevo capítulo sobre el Sistema de Regulación Sectorial, que se refiere al denominado Derecho Regulatorio, incorporado en las demás legislaciones del mundo como consecuencia de la Reforma del Estado realizada en las últimas décadas del siglo XX, no habiendo sido actualizada esta obra hasta el presente.

Años más tarde, ya en el nuevo milenio, quien fuera mi Catedrático de Derecho Administrativo en aulas universitarias, y esta vez como Docente titular de la materia en la Universidad Mayor de San Andrés, Dr. Max Mostajo Machicado, publicó su brillante obra denominada: “Apuntes para la Reinvención del Derecho Administrativo Boliviano” (2004), que básicamente constituye un remozamiento de todo el contenido temático mínimo para la enseñanza de la disciplina en nuestro país, lo que justifica la amplitud de los temas abordados, en las más de 600 páginas de su obra.

De ahí que, comienza su estudio proponiendo una nueva propedéutica para el Derecho Administrativo, como una especie de preparación del ambiente, para la cabal comprensión del alumno acerca de la naturaleza de esta disciplina, prosiguiendo con el tema del Estado en cuanto a su personalidad, organización, función y responsabilidades, la Administración Pública, el Derecho Administrativo y la Legislación Administrativa, los Fundamentos de la Organización Administrativa en Bolivia, los medios personales y materiales de la Administración Pública, la validez y eficacia de los Actos Administrativos, los Contratos de la Administración Pública, el Servicio Público, las limitaciones administrativas al ejercicio del derecho de propiedad privada, la Potestad Ablatoria (Expropiatoria), los Procedimientos y Recursos Administrativos, así como los Lineamientos Generales de la Regulación. Dichos temas, ciertamente son abordados conceptualmente, con fundamentos doctrinales y legales, de acuerdo a la legislación administrativa actual, lo que justifica la amplitud de sus citas bibliográficas, incluyendo las opiniones de autores y tratadistas modernos del Derecho Administrativo.

Es en esta obra, que por primera vez se hace referencia a la existencia de una nueva disciplina denominada: Derecho Procesal Administrativo, considerado por el autor como la rama del Derecho Público que estudia e investiga los principios, fundamentos, la jurisprudencia y los preceptos normativos adjetivos que disciplinan la experiencia jurídica administrativa, en cuanto a la actuación y exteriorización de la voluntad de la administración pública, su impugnación, la eficacia y las formas de actuación de los administrados en su relación con los órganos administrativos.

Esto es cuanto puedo apuntar brevemente por ahora, en cuanto a la bibliografía existente del Derecho Administrativo en Bolivia, quedando pendiente señalar algunas otras obras recientes.

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