La paradoja marca el avance de las autonomías indígenas, pues, mientras no hayan estatutos no se puede hablar de gobierno indígena. El contraste aumenta si se considera que cinco estatutos ya están en revisión constitucional.
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Han pasado tres años desde que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización Andrés Ibáñez ha sido promulgada y los avances de implementación de las autonomías indígenas originarias campesinas (AIOC) pueden sintetizarse en una paradoja: mientras los procesos estatutarios de éstas son los más avanzados en relación, por ejemplo, con los estatutos departamentales, aún no existen gobiernos indígenas, por lo que tampoco se puede hablar de que este tipo de autonomía exista efectivamente en la actualidad.
Hubo “varias dificultades” en el proceso. A pesar de eso “han marchado más rápido” que los estatutos departamentales, de los cuales sólo hay uno en consulta, el de Beni, dice la ministra del área en cuestión, Claudia Peña. En el caso de las AIOC, cinco estatutos se encuentran en consulta en el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP).
Once son los municipios que han empezado el proceso de conversión desde 2010: cuatro de Oruro: Uru Chipaya, San Pedro de Totora, Pampa Aullagas y Salinas de Garci Mendoza; tres de Chuquisaca: Mojocoya, Tarabuco y Huacaya; dos de La Paz: Jesús de Machaca y Charazani; uno de Santa Cruz: Charagua; y uno de Potosí: Chayanta.
En el caso de las autonomías indígenas, pasa lo mismo que en la autonomía regional del Chaco, explica la autoridad del Ejecutivo. “No existe el gobierno indígena ni el gobierno regional mientras no haya un estatuto plenamente vigente”.
Entonces, “todavía no podemos hablar de autonomías indígenas en el país como algo existente”, afirma. Cinco municipios se encuentran en proceso de conversión a AIOC y tienen sus estatutos autonómicos en consulta ante el TCP desde octubre de 2012: Chipaya, Totora, Pampa Aullagas, Mojocoya y Charagua.
El TCP aún no se ha pronunciado. Sin embargo, aunque tiene 45 días hábiles para hacerlo, también tiene la facultad de suspender el tratamiento; los días que pasan no son contabilizados en ese caso, lo que precisamente ha sucedido. Ya van diez meses desde que fueron presentados los proyectos. Las próximas semanas también enviará sus estatutos el municipio de Huacaya (Chuquisaca), que “sólo está viendo los últimos detalles formales”. También Charazani se encuentra en ese camino.
David Choqueticlla, coordinador de IBIS Bolivia —una organización no gubernamental que busca fortalecer las capacidades de mujeres y hombres de los pueblos indígenas— quiere creer que el retraso se debe a que la propuesta de autonomías indígenas es algo del todo nuevo, por lo que el TCP ha armado un equipo interdisciplinario para el tratamiento constitucional de los estatutos.
“Otros dicen que se han estancado por encontrarse el país en una fase preelectoral; no quisiera creer que tal cosa sea cierta”. Animal Político no pudo contar con la posición de los magistrados del TCP, a pesar de los intentos.
Lo cierto es que los estatutos indígenas tienen mejor avance en relación con los departamentales; de éstos últimos sólo uno está en control constitucional: el de Beni, y desde el jueves está en consulta en el TCP el de La Paz. El departamento que en cierto momento fue la punta de lanza del proceso autonómico, Santa Cruz, se encuentra rezagado, aunque muestra señales para la adecuación de su texto a la Constitución.
Esta ventaja de las AIOC cobra mayor importancia respecto del retraso de las autonomías departamentales si se considera que los asambleístas indígenas no reciben un sueldo, mientras que los departamentales sí lo hacen.
Esta falencia, según Peña, podría ser saldada con el apoyo de las alcaldías en etapa de conversión. La autoridad considera “que si ahí habría un apoyo de los gobiernos municipales” de los cuales se desprende la iniciativa de autonomía, se facilitaría el proceso. Eso podría solucionarse en cada municipio, dice. Lamentablemente, estos procesos “no han tenido el apoyo de los alcaldes en la mayoría de los casos” porque para ellos esto “significa perder poder”.
Las autoridades municipales ven que si se implanta el gobierno indígena “significará la acortación de su gestión municipal”. Así, hubo actitudes de “boicot” por parte “algunas autoridades municipales”. El experto en descentralización Iván Bascopé también afirma que algunas alcaldías han restringido el avance del proceso.
No es ése el caso de la de Jesús de Machaca, según su máxima autoridad, Moisés Quizo. “Hemos coordinado en todo el proceso asistiendo a las reuniones, aunque hubo otras circunstancias que han dificultado, como que algunas comunidades no se ponían de acuerdo”, cuenta. A pesar de todo, la autonomía indígena de ese municipio es una de las más adelantadas de las 11 que tramitan la conversión.
Por el interés en las autonomías indígenas para tener una mayor participación en el gobierno local, existen otras ocho solicitudes de conversión. Sin embargo, no son de municipio a autonomías, sino de Territorios Indígenas Originarios Campesinos (TIOC) a autonomías, acción consignada en el decreto que permite el cambio de denominación de Tierras Comunitarias de Origen (TCO) a Territorios Indígenas Originario Campesinos (TIOC) y de ahí a la conversión autonómica. Éstos son los casos del Pueblo Indígena Originario Campesino de Raqaypampa, el Pueblo Indígena Chiquitano de Monte Verde, el Pueblo Indígena Chiquitano de San Miguel Velasco, la Organización Originaria Indígena Marka Camata, el Consejo Indígena Yuracaré (Coniyura), el Pueblo Chiquitano de Lomerío, el municipio de Machareti y el Territorio Indígena Multiétnico (TIM I).
Bascopé observa que esta última modalidad de conversión directa tenía que facilitar el proceso, sin embargo, “se burocratizó” y se exigen “varios pasos” antes de llegar a la AIOC efectivas. Según el análisis, hay otro tipo de dificultades que frenaron el proceso e incluso problemas de concepción en la implementación de las AIOC.
Así, Bascopé menciona que el modo de “autogobierno indígena cambia muy poco en relación al gobierno municipal, porque igual va a tener concejo, repitiendo la actual estructura de gobierno”. Resumiendo, señala que el nuevo gobierno indígena no asimilaría la forma comunitaria. “Hubo avances en los papeleos para que haya sencillamente un cambio de status, pero eso no significa que vaya haber autonomías auténticamente indígenas”.
Otra falencia es la burocratización de la conversión. “Se exigen nueve pasos antes del establecimiento del gobierno indígena. En la aplicación se ha dejado carta blanca para que lo burocrático no deje avanzar”, critica.
Por su parte, Choqueticlla pone en cuestión el contenido indígena de los estatutos, aunque al mismo tiempo valora la elaboración de éstos. “Se ha forzado una visión occidental cuando se esperaban mayores rasgos originarios”. Por ejemplo, menciona que los estatutos privilegian la visión lineal por encima de la circular y cíclica del mundo andino.
El sociólogo Esteban Ticona cuestiona algo similar. Es el Estado el que “debería adecuarse” a las modalidades indígenas de gobierno y “no al revés”. Por otro lado, no cree que “tanta formalidad sea necesaria” para implementar algo que los pueblos indígenas viven hace “miles de años”. Concluye que la “excesiva formalización ha detenido el proceso”.
En 2009, una veintena de municipios del país expresó su interés por la conversión, aunque con una objeción fuerte de grupos políticos urbanos. Once de ellos lograron la validación en un referéndum. La CPE establece un nivel central de gobierno y otros cuatro niveles subnacionales autonómicos: departamental, municipal, indígenas y regional. Los tres primeros gobiernos subnacionales tienen capacidad legislativa.
‘El proceso formal me parece muy lento’: Esteban Ticona es sociólogo aymara
El proceso formal me parece muy lento en general. Lo formal se refiere a los pasos que tiene que vencer. Sin embargo, lo que veo es que hay otro modo de autonomía, que es la que existe sin formalidad y que existió hace muchos años. Ellos sólo están formalizando, porque siempre han vivido bajo las reglas del ayllu. En la práctica, siempre se vivió esta forma de gobierno.
‘Hay que valorar la redacción de estatutos’: David Choqueticlla es coordinador de IBIS Bolivia
Hay que valorar la redacción de los estatutos autonómicos indígenas en la construcción de este proceso. Sin embargo, considero que no hubo apoyo cuantitativo ni cualitativo de parte de las instancias del Estado, como tampoco de las instituciones de la sociedad civil que inicialmente estuvieron apoyando el proceso, lo que produjo desinformación y finalmente estancamiento.
‘Esperamos declaración del Tribunal’: Claudia Peña es ministra de autonomías
Esperamos con mucha curiosidad la primera declaración que vaya a emitir el Tribunal Constitucional sobre los estatutos porque nos va a dar lineamientos muy importantes para el resto del proceso de autonomías indígenas. Además, en el caso de Huacaya (Chuquisaca) ya se ha concluido todo el proceso estatuyente y sólo se están viendo detalles formales para que sus estatutos sean enviados.
‘El autogobierno cambia muy poco’: Iván Bascopé es experto en descentralización
Hay cierto avance en la conversión de municipios. No obstante encontramos algunas fallas como, por ejemplo, que un municipio no puede cambiar su ámbito jurisdiccional y que la estructura de autogobierno indígena cambia muy poco respecto de la que tiene actualmente un municipio, sólo habría un reconocimiento de identidad. La figura comunitaria no existía y las competencias no cambiaban.
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Resulta muy interesante la buena noticia de que, hasta la fecha, más de cien (100) regiones, entre municipios y territorios indígenas originario campesinos (Tioc), muestran un enorme interés por convertirse cada uno en Autonomía Indígena Originaria Campesina (Aioc), según ha informado el Servicio Intercultural de Fortalecimiento Democrático (Sifde).
Es así que, del más de centenar de potenciales solicitantes, el Sifde identificó a las Tioc Pueblo Indígena Chiquitano de Monteverde, en Beni; la Organización Originaria Indígena Marka Camata, en La Paz, y el Consejo Indígena Yuracaré, de Cochabamba.
A esas regiones se suma el municipio Indígena Chiquitano de San Miguel de Velasco, en Santa Cruz, entre otros casos.
Sobre este aspecto, el director del Sifde, Juan Carlos Pinto, explicó que uno de los principales motivos para que estas regiones estén analizando su transición es la ocupación de mayores espacios representativos en el Estado y la actividad política, lo que constituye indudablemente una muestra palpable de los primeros bocetos del Estado Plurinacional con Autonomías Indígenas.
En este punto, es importante resaltar que el régimen autonómico indígena originario campesino, dentro de la nueva organización territorial en Bolivia, se regula de conformidad a las disposiciones establecidas en los artículos 2, 30, 289 a 296 y 303 al 304 de la Constitución Política del Estado (cpe), así como las normas de la Ley Nº 31 Marco de Autonomías y Descentralización.
Eso en el entendido de que la autonomía implica básicamente “la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones” (artículo 272 constitucional).
Así, por ejemplo, se ha definido que la Autonomía Indígena Originaria Campesina (Aioc), “consiste en el autogobierno como ejercicio de la libre determinación de las naciones y los pueblos indígena originario campesinos, cuya población comparte territorio, cultura, historia, lenguas, y organización o instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas propias” (artículo 289 constitucional).
Asimismo, se ha previsto que la conformación de la autonomía indígena originario campesina “se basa en los territorios ancestrales, actualmente habitados por esos pueblos y naciones, y en la voluntad de su población, expresada en consulta, de acuerdo a la Constitución y la ley” (artículo 290 parágrafo I constitucional).
Para concretizar este aspecto, la Ley Marco de Autonomías ha previsto (artículo 56) que de manera previa a la iniciativa de acceso a la autonomía (establecida en el artículo 50 de la misma Ley), el Ministerio de Autonomías deberá certificar expresamente en cada caso la condición de “territorios ancestrales”, actualmente habitados por esos pueblos y naciones demandantes, según lo establecido por la citada disposición constitucional, lo que constituye uno de los requisitos indispensables.
Asimismo, el autogobierno de las autonomías indígenas originario campesinas “se ejercerá de acuerdo a sus normas, instituciones, autoridades y procedimientos, conforme a sus atribuciones y competencias, en armonía con la Constitución y la ley” (artículo 290 parágrafo II constitucional).
Este autogobierno, que es una consecuencia de la condición de preexistencia de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos, básicamente significa que en los departamentos, las regiones, los municipios y las naciones y pueblos indígena originario campesinos la ciudadanía tiene el derecho a dotarse de su propia institucionalidad gubernativa y elegir directamente a sus autoridades en el marco de la autonomía reconocida por la cpe.
En todo caso, la conformación de la autonomía indígena originaria campesina establecida en una región no implica necesariamente la disolución de las que le dieron origen, sino que dará lugar al establecimiento de dos niveles de autogobierno: el local y el regional, según lo previsto por el artículo 46 de la Ley Marco de Autonomías.
Además del marco legal antes referido, es de hacer notar que hace tres años el proceso de transición a autonomías indígenas se activó con la iniciativa de once (11) comunas que buscaron convertirse en Aioc, de las cuales solamente cinco lograron acuerdos preliminares para redactar sus estatutos y enviar la documentación oficial al Tribunal Constitucional Plurinacional (tcp).
Estas comunidades son San Pedro de Totora, Uru Chipaya y Pampa Aullagas, en Oruro; Mojocoya, Chuquisaca y Charagua, en Santa Cruz; considerando que la revisión constitucional, es una de las principales etapas para validar los documentos de los solicitantes. Si el fallo fuera procedente, y no se solicitan mayores cambios o modificaciones, es decir, si sus contenidos normativos no contradicen las disposiciones de la Constitución, el trámite será devuelto a la comunidad para luego, en coordinación con el Órgano Electoral y el Sifde, aprobar una resolución que viabilice la convocatoria al respectivo referendo.
Este panorama muestra un notable avance para el afianzamiento de las autonomías indígenas en Bolivia, que si bien todavía son pocas, indudablemente están generando un efecto multiplicador sobre los demás municipios y territorios indígenas originario campesinos, que ahora aspiran a consolidarse a través de sus Estatutos Autonómicos, lo que condice con la configuración del Estado Plurinacional y Autonómico que hemos decidido constituir cuando todos los/las bolivianos/as (incluidos los pueblos indígenas) aprobamos la Constitución el 2009.
Asimismo, no debe perderse de vista que la Autonomía Indígena debe ser entendida y definida dentro de un continuo proceso de consolidación y recuperación cultural que se inicia en el municipio; de esta manera, la autonomía indígena debe tener condiciones para su viabilidad económica y social, un sistema de gobernabilidad política y administrativa adecuados y un marco normativo flexible para la administración de justicia, todo ello bajo la premisa de recuperación y valoración de los usos y costumbres.
Entonces, todas aquellas intenciones de conversión a Aioc, necesariamente, deben atravesar una etapa de compatibilización de sus estatutos, con los postulados y principios establecidos por la Constitución aprobada entre todos/as, lo que implica una sujeción constitucional ineludible de estas nuevas formas de autonomía, incluyendo, además, la observancia de los derechos colectivos y obligaciones constitucionalmente establecidas, que no pueden ser en ninguna forma rebasadas o desconocidas arbitrariamente por el ejercicio de aquellas facultades (legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva) que son consustanciales a dichas autonomías y formas de autogobierno indígena.
Es que, el ejercicio de la capacidad autonómica también conlleva una enorme responsabilidad, consistente en el respeto de los derechos del otro para lograr una convivencia pacífica.
El autor es abogado responsable del blog jurídico: Tren Fugitivo Boliviano
y maestrante en Derecho Constitucional (UMSA).
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