SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0542/2019-S2
Sucre, 15 de julio de 2019
SALA
SEGUNDA
Magistrada
Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo
Gallardo
Acción de amparo constitucional
Expediente:
27663-2019-56-AP
Departamento:
La Paz
En revisión la Resolución 05/2019 de 7 de febrero,
cursante de fs. 230 a 233, pronunciada dentro de la acción popular interpuesta
por Wilson Pedro Santamaría Choque y Rafael Arcángel Quispe Flores,
Diputados Nacionales por el departamento de La Paz contra Dámaso Teodoro
Ninaja Huanca, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal Ecológico Productivo de
Achocalla; Walter Saire Choque, Presidente de la Federación de
Juntas Vecinales (FEJUVE) de Achocalla; Douglas Carrillo,
Presidente del Control Social de Achocalla; y, Cirilo Quispe, Miembro
de la Central Agraria La Hoyada Achocalla.
(…)
III.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los accionantes denuncian que los demandados
incitaron al bloqueo del acceso al relleno sanitario de Alpacoma a partir del
17 de enero de 2019, utilizando al efecto los vehículos oficiales del Gobierno
Autónomo Municipal de Achocalla, impidiendo de esa manera que los camiones
recolectores de basura descarguen su contenido y los trabajos de emergencia,
provocando la acumulación de basura en las calles de la ciudad de La Paz, lo
que genera un riesgo para la salud de sus pobladores, vulnerando de esa manera
los derechos colectivos a la salud pública y al medio ambiente sano; por lo que
piden que se conceda la tutela impetrada, disponiendo que se levante el bloqueo
realizado e instruido por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de
Alchocalla y cualquier otro acto que limite el ejercicio de los derechos a la
salubridad pública y a la salud.
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar
si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para
ello, se desarrollará los siguientes temas: 1) Fundamentos de la acción
popular y la nueva lógica de justiciabilidad de derechos colectivos y derechos
e intereses difusos; 2) Presupuestos procesales en la acción popular; 3)
La naturaleza preventiva y reparadora de la acción popular y la aplicación
del principio precautorio; 4) Los derechos al medio ambiente y a la
salubridad pública como objeto de protección de la acción popular; y, 5)
Análisis del caso concreto.
III.1. Fundamentos de la
acción popular y la nueva lógica de justiciabilidad de derechos colectivos y
derechos e intereses difusos
La Constitución Política del Estado, promulgada el 7
de febrero de 2009, incorporó, dentro de las acciones de defensa, a la acción
popular, que procede, de acuerdo al art. 135 de la CPE, contra todo acto u
omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o
amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el
patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y
otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución.
Los fundamentos de la incorporación de la acción
popular en la Norma Suprema pueden encontrarse en el razonamiento jurídico de
la SC 1977/2011-R de 7 de diciembre, que señaló que su desarrollo como
mecanismo de defensa, parte del reconocimiento de los derechos e intereses
difusos y colectivos, que a diferencia de los derechos de corte individual,
reconocen a su vez la dimensión social del ser humano; es decir, que el mismo
no puede ser concebido ni tutelado de forma descontextualizada, sino, en el
marco de una sociedad concreta, en la que vive. En efecto, esta Sentencia en el
Fundamento Jurídico III.1.1, indicó:
El reconocimiento de estos derechos responde a una
nueva concepción del ser humano, ya no meramente individual, sino como parte de
una comunidad en la que se desarrolla y desenvuelve, y que por lo mismo,
necesita ser protegida, pues de su preservación depende el desarrollo integral
de la persona y de futuras generaciones. En ese sentido, esta nueva concepción
no sólo reconoce al individuo como ser contextualizado y dependiente de su
comunidad, y a las colectividades como sujetos de derechos, sino también las
condiciones que fundamentan y posibilitan la existencia individual y colectiva
-es decir, el entorno vital del hombre- y que, como tales, su titularidad
corresponde a todos y cada uno de los miembros de una comunidad, -a decir de Rousseau
J.J., a todos en general, pero a ninguno en particular- como por ejemplo el
derecho al medio ambiente.
En ese orden, la SC 1018/2011-R de 22 de junio[1]
interpretó progresiva y extensivamente el ámbito de protección de la acción
popular contenido en el art. 135 de la CPE, afirmando que protege “además de
derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos
bajo el nomen iuris ‘Derechos Colectivos’- y, en ese sentido, cualquier persona
perteneciente a la colectividad o comunidad afectada puede presentar esta
acción que, como su nombre indica, es popular”.
Luego, las Sentencias Constitucionales
Plurinacionales posteriores como la 0176/2012, 0300/2012 y 0645/2012, bajo esa
protección progresiva, entre otras, señalaron que la tutela de los derechos de
las naciones y pueblos indígena originario campesinos debía ser efectuada a
través de la acción popular. Por su parte, la SCP 487/2014 de 25 de febrero,
señaló que:
La acción popular es el mecanismo idóneo, para la
tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario
campesinos, frente a actos u omisiones de las autoridades o personas
individuales o colectivas que violen los derechos colectivos previstos en el
art. 30 de la CPE, en el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las
Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, así como los otros
derechos subjetivos previstos tanto en nuestra Constitución como los Pactos
Internacionales sobre Derechos Humanos, ejercitados colectivamente por las
naciones y pueblos indígena originario campesinos, en el marco de lo previsto
por el art. 1 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas, que establece que: ”Los indígenas tienen derecho, como
pueblos o como individuos, al disfrute pleno de todos los derechos humanos y
las libertades fundamentales reconocidos por la Carta de las Naciones Unidas,
la Declaración Universal de Derechos Humanos y la normativa internacional de
los derechos humanos”; dimensión colectiva de los derechos que ya se
encontraba prevista en el art. 3 del Convenio 169 de la OIT, que señala:
“Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos
humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. Las
disposiciones de este Convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y
mujeres de estos pueblos.
Ello supone que con la incorporación del proceso
constitucional de la acción popular se ingresa a una nueva lógica de litigio en
sede constitucional, distinta a cualesquier otro proceso constitucional de
tutela de derechos individuales (acción de amparo constitucional, acción de
protección a la privacidad, acción de cumplimiento, aunque con algunas
similitudes con la acción de libertad) que impone deberes diferenciados a los
administradores de justicia y a la ciudadana en aras de generar una cultura en
la administración de justicia basada en la idea de solidaridad que rebasa la
idea de la justiciabilidad de derechos sustentada en la individualidad.
En efecto, del desarrollo legislativo de la acción
popular contenido en los arts. 68 al 71 del Código Procesal Constitucional
(CPCo), así como del desarrollo jurisprudencial, conforme se verá a
continuación, es posible advertir una diferenciación sustancial que se aleja de
los esquemas tradicionales de todo proceso, por cuanto, incorpora reglas
procesales específicas sobre diferentes temas como son: la legitimación
procesal -activa y pasiva-, la intervención de terceros interesados, la
actuación del amicus curiae, la no exigibilidad del agotamiento de
recursos ordinarios judiciales o administrativos, la inexistencia del plazo de
caducidad, la carga de la prueba, la conversión de acciones de defensa, los
efectos de la sentencia, el sistema de reparación de derechos colectivos e
intereses difusos, etc.; visibilizando con ello, un proceso constitucional
especial, revestido de informalidad y flexibilidad; cuyo diseño, en definitiva,
responde a la finalidad de materializar el goce efectivo de los derechos e
intereses colectivos y difusos a través del acceso a la justicia constitucional
sin obstáculos o ritualidades procesales que lo impidan.
Entendimiento que fue desarrollado en la SCP
0707/2018-S2 de 31 de octubre.
III.2. Presupuestos procesales en
la acción popular
III.2.1. Legitimación activa amplia
La legitimación activa en la acción popular está
regulada normativamente en el art. 136.II de la CPE, que dispone: “Podrá
interponer esta acción cualquier persona, a título individual o en
representación de una colectividad y, con carácter obligatorio, el Ministerio
Público y el Defensor del Pueblo, cuando por el ejercicio de sus funciones
tengan conocimiento de estos actos” y en el art. 69 del CPCo, que señala:
La acción podrá ser interpuesta por: 1.Toda persona
natural o jurídica, por sí o en representación de una colectividad, que
considere violados o amenazados derechos o intereses colectivos señalados en el
Artículo anterior; 2. El Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo, con
carácter obligatorio, cuando por el ejercicio de sus funciones tengan
conocimiento de esos actos; 3.La Procuraduría General del Estado.
Ahora bien, la legitimación activa, tiene una
concepción amplia en la acción popular conforme a las normas citadas en los
arts. 136.II de la CPE y 69 del CPCo, lo que no ocurre en otras acciones de
defensa que protegen derechos individuales, por cuanto mientras que en la
acción de amparo constitucional, se exige que sea presentada por la persona
(natural o jurídica) que se crea afectada o por otra a su nombre con poder
suficiente, esto debido a que la naturaleza de los derechos individuales
tutelados exige un agravio personal y directo, conforme lo ha entendido la SC
0626/2002-R de 3 de junio, entre otras, siendo la tutela peticionada en su
propio y único beneficio; en la acción popular, cualquier persona natural o
jurídica tiene derecho a formular demandas porque la protección y salvaguarda
de derechos que se busca es para la comunidad, es decir, la legitimación activa
la ostenta todo ciudadano para defender los derechos colectivos e intereses
difusos de la comunidad a la que pertenece, de donde resulta que el titular de
los derechos es la colectividad, es decir, el agravio, la afectación, recae en
ella. En ese sentido, la SC 2057/2012, sostuvo:
De lo anotado, se tiene que la acción popular puede
ser presentada por cualquier persona ya sea a título personal o en
representación de una colectividad, cuando se alegue lesión a derechos comunes,
donde el titular de los derechos violados es la colectividad en general, y para
ello cuando lo haga en representación de una colectividad este no requiere de
poder alguno.
En razón a ello, es posible interponer la acción
popular sin el consentimiento de todas las personas afectadas, no se requiere
poder notariado alguno ni mandato expreso, ni su presentación está condicionada
por ningún requisito procesal de legitimación del accionante adicional a la de
su condición de parte de la comunidad.
De otro lado, corresponde recordar que la SC
1977/2011-R, a partir de la disgregación entre derechos e intereses colectivos,
respecto de los derechos e intereses difusos, distinguió en quien recae la
legitimación activa para interponer la acción popular, concluyendo que: i)
Cuando se busca la tutela de los primeros (derechos e intereses difusos) la
acción popular puede ser presentada por cualquier persona, es decir, existe una
legitimación amplia; ii) Sin embargo, cuando se pretenda la tutela de
derechos o intereses colectivos, en mérito a que la titularidad de los mismos
corresponde a un grupo o colectividad, la acción deberá ser presentada por
cualquier persona perteneciente a dicha colectividad o por otra a su nombre,
sin necesidad de mandato.
Finalmente, del contenido del art. 136.II de la CPE
en concordancia con el art. 69 del CPCo., que reconocen participación
obligatoria al Ministerio Público y a la Defensoría del Pueblo como parte
accionante de una acción popular, cuando los actos u omisiones que violen o
amenacen violar derechos o intereses colectivos o difusos lleguen a su
conocimiento en el ejercicio de sus funciones[2],
es posible concluir que si no actuaron en esa calidad y, la acción popular fue
presentada por otras personas naturales o jurídicas, dichas normas abren la
posibilidad de que se apersonen a la justicia constitucional emitiendo alegatos
en condición de amicus curiae, enriqueciendo el debate jurídico a
efectos de garantizar una adecuada defensa y representación de los derechos e
intereses de la comunidad (difusos y colectivos) intervención que será
convocada, de ser necesario, por la justicia constitucional en cada caso concreto.
La sistematización anotada también se desarrolló en
la SCP 0707/2018-S2.
III.2.2. Legitimación pasiva flexible
En razón a que la acción popular se caracteriza por
su informalismo, cuando la Norma Suprema reconoce legitimación pasiva a las
autoridades o personas individuales o colectivas que con sus actos u omisiones
violen o amenacen violar los derechos e intereses colectivos o difusos
protegidos por dicha acción (arts. 135 de la CPE), prescinde del mismo modo de
cualesquier formalidad.
En efecto, si bien la legitimación pasiva en la
acción de amparo constitucional ha sido entendida como la coincidencia que se
da entre las autoridades o personas individuales o colectivas que presuntamente
causaron la violación a los derechos y aquélla contra quien se dirige la
acción (SSCC 691/01-R de 9 de julio de 2001 y 0192/2010-R de 24 de mayo, entre
muchas otras), otorgándole la carga de identificación correcta y exacta al
accionante del o los legitimados pasivos; no ocurre lo mismo en la acción
popular que concibe una legitimación pasiva flexible debido a que no es
infrecuente encontrarse ante supuestos de difícil o confusa identificación de
los responsables de la violación a derechos colectivos e intereses difusos
desde el inicio del proceso, en cuyo caso, es suficiente la exposición de
los hechos en la demanda de manera clara, de los cuales, el Juez o Tribunal de
Garantías así como este Tribunal Constitucional Plurinacional deducirá desde el
inicio del proceso hasta el último momento de la fase de ejecución de la
sentencia, quiénes son las autoridades o personas responsables y por tanto los
legitimados pasivos, no estando permitido en ningún caso
inadmitir, rechazar o suspender la audiencia de acción popular por falta de
precisión de la legitimación pasiva[3].
Ello supone que una vez que el juez o tribunal de
garantías o el Tribunal Constitucional Plurinacional identifique al o los
presuntos responsables de la violación a derechos e intereses colectivos o
difusos debe disponer su citación a efectos de que asuman defensa en cualquier
etapa del proceso, incluso en ejecución de la sentencia, efectivizando su
derecho a ser oídos de manera amplia admitiendo y valorando todos los medios
probatorios que propongan, lo que supone también una flexibilización del
principio de preclusión de la fase de producción y valoración de la prueba como
un componente más del informalismo que rige la acción popular.
Ahora bien, si en el transcurso del proceso se
determina la responsabilidad objetiva de servidores públicos, por el daño
causado a los derechos colectivos y derechos e intereses difusos, a partir de
las competencias establecidas en la Constitución Política del Estado y la ley,
empero estos asumieron defensa o emitieron alegatos en otra calidad, como por
ejemplo, como amicus curiae, piénsese por ejemplo en denuncias de
contaminación ambiental o en el daño a la salubridad pública por distribución
de alimentos o medicamentos vencidos o dañados, es obligación del Juez o
Tribunal de Garantías, o en su caso, el Tribunal Constitucional Plurinacional,
reconducir su actuación a la de accionado o demandado.
Así lo entendió la SCP 1560/2014 de 1 de agosto, que
resolviendo una acción popular recondujo la legitimación pasiva del
Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija -quien asumió defensa y se
apersonó como tercero interesado- ante la denuncia de violación a
los derechos a la salubridad pública y los derechos de los usuarios y
consumidores (en su dimensión difusa) que fue ocasionada por su decisión de
ordenar la demolición del mercado central de Tarija sin un debido previo
proceso administrativo, señalando que en esta acción de defensa debido a
que la amenaza o violación de derechos o intereses colectivos o difusos que son
objeto de protección tienen un interés social relevante, es deber de la
justicia constitucional reconducir la legitimación pasiva, determinando qué
servidores públicos son responsables a partir de las competencias establecidas
en la Constitución y la ley. Esta Sentencia señaló:
De esta constatación de los hechos realizada por la
SCP 0709/2014-AAC de 10 de abril, es posible concluir que en realidad la
autoridad que ocasionó amenazas de lesión a la salubridad pública (en su
contenido de tener condiciones saludables y seguras de todo espacio público en
el que los habitantes desarrollan su vida cotidiana en el trabajo y servicios
de consumo conforme estipulan los arts. 46 y 75 de la CPE) y a los derechos de
los usuarios y consumidores (en su dimensión difusa, por amenaza de suministro
de alimentos y productos en general en condiciones que no cumplan las
condiciones de inocuidad) fue la orden de demolición del mercado central
pronunciada por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, sin haber
realizado un desalojo administrativo previo revestido de todas las garantías,
ocasionando con su decisión que algunos puestos de venta de alimentos
(perecederos y no perecederos) sigan con su actividad comercial en ese bien
municipal patrimonial hasta que no se emita una Resolución administrativa de
lanzamiento administrativo, conforme lo determinó dicha Sentencia
Constitucional Plurinacional.
Esa afirmación, se extrae de las competencias
exclusivas que tiene el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, referidas a
controlar la calidad y sanidad en la elaboración, transporte y venta de
productos alimenticios para el consumo humano y animal y generar políticas que
garanticen la defensa de los consumidores y usuarios en el ámbito municipal
reconocidos en los arts. 302.I.13 y 302.I.37 ambos de la CPE, que supone el
ejercicio pleno de las mismas con carácter preventivo, puesto que los fines
públicos y colectivos que persiguen tales reglas constitucionales de
distribución competencial contienen implícitamente la protección del derecho
colectivo a la salubridad pública y los derechos de los usuarios y consumidores
(aplicables al ámbito de protección de la acción popular en su dimensión difusa
al caso concreto), porque no sería razonable que exista o se espere un daño o
perjuicio sobre tales derechos o intereses de la comunidad para que recién se
active tal competencia que compromete intereses públicos y el bienestar común.
Es decir, la parte orgánica de la Constitución Política del Estado, adquiere
sentido y razón cuando sirve de instrumento de aplicación de los derechos
inscritos en la parte dogmática de la misma, o lo que es lo mismo, no es
posible, interpretar una competencia del poder público, una institución o un
procedimiento previsto por la Norma Suprema por fuera de los contenidos
materiales plasmados en los principios y derechos fundamentales”.
“De esas constataciones de hechos y derechos este
Tribunal Constitucional Plurinacional, concede la tutela en ésta acción popular
reconduciendo la legitimación pasiva inicialmente señalada hacia los dirigentes
del mercado central de Tarija por la parte accionante, responsabilizando al
Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija por la amenaza de lesión a
los derechos a la salubridad pública y los derechos de los usuarios y
consumidores del Departamento de Tarija (en su dimensión difusa) que fue
ocasionada por su decisión de ordenar la demolición del mercado central de
Tarija sin un debido previo proceso administrativo conforme fue evidenciado por
la SCP 0709/2014 de 10 de mayo. En ese orden, conforme se desarrolló en el
Fundamento Jurídico III.1 de ésta Sentencia Constitucional Plurinacional, opera
esa reconducción de legitimación pasiva pese a que no actuó en esta acción de
defensa como parte accionada; empero, intervino y asumió defensa como tercero
conforme se constató en el acápite I.2.3 del presente fallo.
Ello, debido a que la amenaza o violación de
derechos o intereses colectivos o difusos, relacionados con el patrimonio, el
espacio, la seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar
naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, al tener
interés social relevante, por ser precisamente de interés de la comunidad,
justifica procesalmente que si la autoridad o persona física o jurídica
responsable no fuera demandada en la acción popular; es decir, no interviniera
como parte accionada en el proceso”.
Sistematización que también se encuentra recogida en
la SCP 0707/2018-S2.
III.2.3. La sentencia
en la acción popular y sus efectos
El art. 71 del CPCo, sobre la sentencia en la acción
popular y sus efectos estipula que: “Si la Jueza, Juez o Tribunal concede la
tutela, ordenará la anulación de todo acto o el cumplimiento del deber omitido,
que viole o amenace violar derechos o intereses colectivos relacionados con el
objeto de la acción, y podrá establecer la existencia de indicios de
responsabilidad civil o penal del accionado, de conformidad al Artículo 39 del
presente Código”.
Es decir, cuando la acción popular es
concedida, la sentencia tiene efectos obligatorios ultra partes, es
decir, más allá de las partes, o lo que es lo mismo, si la sentencia benefició
a la persona o al grupo de personas que plantearon la acción popular, ese
beneficio se extiende también a los demás que no fueron accionantes, es decir,
que no litigaron ante la justicia constitucional. Por el contrario, en el
supuesto de que la acción popular es denegada la sentencia
tiene efectos únicamente entre partes (inter partes), puesto que no
alcanza a aquéllos que no participaron en la controversia inicial,
posibilitando con ello, el derecho para volver a presentar la acción popular
por otras personas que quieran hacer valer otras pruebas o modificar los
fundamentos de la demanda. En este sentido, la SCP 0176/2012 de 14 de mayo, ya
sostuvo que toda denegatoria de una acción popular alcanza únicamente a la
calidad de cosa juzgada formal:
… para los casos en los que se deniegue una acción
popular, no existe impedimento para que posteriormente pueda presentarse una
nueva demanda -se hubiese o no ingresado al fondo de la problemática con
anterioridad- siempre y cuando se justifique la necesidad de efectuar un nuevo
análisis de la causa, ello debido a la naturaleza del derecho colectivo que
provoca que la resolución simplemente alcanza en todos los casos la calidad de
cosa juzgada formal.
De otro lado, la norma contenida en el art. 71 del
CPCo señala que los efectos de la sentencia que concede la acción popular
pueden tener efectos preventivos, cuando existe amenaza de
violación a derechos o intereses colectivos o difusos, efectos
resarcitorios o indemnizatorios, cuando ya se produjo la violación a
los mismos. En el primer caso, se dispondrá el cese de la amenaza, emitiendo un
mandato de que no se materialice daño alguno y en el segundo supuesto, el cese
de la lesión, es decir, un mandato que se detenga la lesión que empezó a
afectar o que ya se consumó sobre el cual recae el derecho o interés; caso en
el cual el Juez o Tribunal de garantías deberá establecer la existencia de
indicios de responsabilidad civil o penal de conformidad al art. 39 del
CPCo. En los supuestos de responsabilidad civil, la reparación debe ser en la
jurisdicción constitucional, abriendo el plazo probatorio de diez días conforme
estipula la norma.
Entendimiento que también se encuentra en la SCP
0707/2018-S2.
III.2.4. Carácter autónomo, no
subsidiario ni residual de la acción popular
Los arts. 136.I de la CPE y 70 del CPCo, señalan que
la acción popular puede interponerse sin necesidad de agotar la vía judicial o
administrativa que exista al efecto. Eso quiere decir que la acción popular
tiene carácter autónomo o principal; es decir, no es subsidiaria, supletiva o
residual, en razón a las finalidades que persigue este mecanismo procesal, que
son la tutela de derechos e intereses colectivos y difusos, cuando se produzca
un daño o agravio a un interés cuya titularidad recae en la
comunidad. Entendimiento asumido, por las Sentencias Constitucionales
Plurinacionales 2057/2012, 0276/2012 y 0707/2018-S2.
III.2.5. Inexistencia de plazo de
caducidad en la acción popular
La acción popular podrá interponerse durante el
tiempo que subsista la vulneración o la amenaza a los derechos e intereses
colectivos o difusos protegidos por esta acción, conforme establecen los arts.
136.I de la CPE y 70 del CPCo. Lo que significa, que no existe plazo de
caducidad, por lo mismo, es posible buscar la tutela de derechos e intereses
difusos y colectivos hasta tanto persista la lesión, sin plazo alguno.
Entendimiento asumido por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales
2057/2012, 0276/2012 y 0707/2018-S2.
III.2.6.Intervención de amicus curiae
en la acción popular
La SCP 1472/2012 de 24 de septiembre, cambió el
entendimiento jurisprudencial asumido en la SC 1018/2011-R de 22 de junio, que
establecía el deber de la parte accionante de citar a los terceros interesados
en las acciones populares; señalando que conforme a la naturaleza y finalidad
de esta acción de defensa, la intervención de terceros miembros de la
colectividad es efectuada en su calidad de amicus curiae; dado que, los
mismos no son titulares de derechos subjetivos individuales.
Entendimiento contenido en la SCP 0707/2018-S2 de 31
de octubre.
III.2.7. Inaplicabilidad de la causal de
improcedencia de la cesación de los efectos del acto reclamado
También es importante señalar que en virtud de la
naturaleza preventiva, correctiva y reparadora de la acción popular, la
justicia constitucional tiene la obligación de analizar el acto u omisión
denunciados con el propósito fundamental de evitar que en lo sucesivo, se
reiteren los actos y omisiones que hubieren amenazado, lesionado o pudieren
lesionar nuevamente los derechos e intereses colectivos objeto de protección de
la acción popular. Esta circunstancia hace que en la acción popular no opere la
causal de cesación de los efectos del acto reclamado, por la naturaleza de los
derechos objeto de su tutela y el carácter preventivo, correctivo y reparador
que ostenta.
Por ello, corresponderá a la justicia constitucional
pronunciarse siempre en el fondo respecto de toda problemática vinculada a la
amenaza y/o afectación de los derechos e intereses colectivos, para determinar
si existió el acto lesivo denunciado a efectos de establecer la responsabilidad
de las autoridades o personas particulares que transgredieron el o los derechos
invocados como lesionados, así como para adoptar las medidas precautorias
necesarias para evitar su reiteración.
III.3. La naturaleza preventiva y
reparadora de la acción popular y la aplicación del principio precautorio
Importa también destacar, como se ha señalado, que
la jurisprudencia constitucional se ha referido a la naturaleza
preventiva y reparadora de la acción popular; es decir, se configura como
mecanismo tutelar de alcance preventivo, para el caso en el cual exista una
amenaza de afectación de derechos colectivos o difusos; y, por otro lado,
tiene naturaleza reparadora, frente a todo acto u omisión que lesione
cualquier derecho colectivo o difuso. Sobre estas dos dimensiones la SCP
1158/2013 de 26 de julio de 2013, en su Fundamento Jurídico III.4 refirió:
En este punto, es imperante invocar el tenor literal
del art. 136.I de la CPE, el cual señala: “La Acción Popular podrá interponerse
durante el tiempo que subsista la vulneración o la amenaza a los derechos e
intereses colectivos…” (sic).
De la disposición constitucional transcrita, puede
establecerse que la acción popular, como mecanismo tutelar de derechos de
naturaleza colectiva o difusa, tiene una doble dimensión, es decir, se
configura como mecanismo tutelar de naturaleza reparadora, frente a todo acto u
omisión que lesione cualquier derecho colectivo o difuso; y por otro lado,
tiene un alcance preventivo, para el caso en el cual exista una amenaza de
afectación de derechos colectivos o difusos.
Ahora bien, en este estado de cosas, corresponde
desarrollar el ámbito preventivo y reparador de ésta acción, en ese orden, para
explicar esta primera faceta, es necesario resaltar los alcances del término
“amenaza” como presupuesto de ejercicio del ámbito tutelar de control de
constitucionalidad en relación a derechos colectivos o difusos, razón por la
cual, debe precisarse que el término amenaza, interpretado a la luz de la
finalidad de la defensa de derechos colectivos o difusos, denota la posible
existencia de un hecho u omisión futura que produzca una lesión a los derechos
antes referidos, por tanto, la posibilidad de un suceso futuro amenazante, debe
ser verificada por el órgano contralor de constitucionalidad en el marco de la
flexibilización procesal descrita en el Fundamento Jurídico III.4 de la
presente Sentencia Constitucional Plurinacional, a través de elementos
objetivos que generen convicción sobre el futuro y posible acto u omisión
lesiva a derechos colectivos o difusos, supuestos en los cuales, podrá
inequívocamente concederse la acción popular en su faceta preventiva.
Por el contrario, la afectación consumada de
derechos de naturaleza colectiva o difusa, amerita la tutela de los mismos a
través de la acción popular reparadora, protección que podrá ser brindada por
todo el tiempo que persista dicha vulneración.
En la faceta preventiva la acción popular se
traduce en una garantía constitucional idónea y efectiva para la protección
inmediata de derechos en intereses colectivos, con el objetivo de evitar el
daño contingente que podría derivar y paralelamente cesar la amenaza o peligro
de lesión. En esta dimensión preventiva, en el marco de los instrumentos
internacionales, que forman parte del bloque de constitucionalidad, se ha
incorporado el principio precautorio, instituido en el Principio Décimo Quinto
de la Declaración de Río sobre
Medioambiente y Desarrollo de 1992[4]:
PRINCIPIO 15
Con el fin de proteger el
medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de
precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o
irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deber utilizarse
como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los
costos para impedir la degradación del medio ambiente. (El resaltado es
añadido).
A su vez el art. 3, Principio 3, de la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, se refiere al principio
precautorio destacando que:
3. Las Partes deberían tomar medidas de precaución
para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y
mitigar sus efectos adversos. Cuando haya amenaza de daño grave o
irreversible, no debería utilizarse la falta de total certidumbre científica
como razón para posponer tales medidas, tomando en cuenta que las políticas
y medidas para hacer frente al cambio climático deberían ser eficaces en
función de los costos a fin de asegurar beneficios mundiales al menor costo
posible. A tal fin, esas políticas y medidas deberían tener en cuenta los
distintos contextos socioeconómicos, ser integrales, incluir todas las fuentes,
sumideros y depósitos pertinentes de gases de efecto invernadero y abarcar
todos los sectores económicos. Los esfuerzos para hacer frente al cambio
climático pueden llevarse a cabo en cooperación entre las Partes interesadas.
Por su parte, la Opinión Consultiva OC-23/17 de 15 de noviembre sobre Medio Ambiente y
Derechos Humanos en su párrafo 180 precisa que el principio precautorio es
parte integral de la obligación general de debida diligencia, la cual obliga al
Estado a tomar todas las medidas apropiadas para prevenir el daño y aplica en
situaciones donde no existe certeza científica sobre el impacto que pueda tener
una actividad en el medio ambiente, pero existan indicadores plausibles de los
riesgos potenciales:
180. (…) Esta Corte entiende que, los Estados
deben actuar conforme al principio de precaución, a efectos de la protección
del derecho a la vida y a la integridad personal, en casos donde haya
indicadores plausibles que una actividad podría acarrear daños graves e
irreversibles al medio ambiente, aún en ausencia de certeza científica. Por
tanto, los Estados deben actuar con la debida cautela para prevenir el posible
daño. En efecto, en el contexto de la protección de los derechos a la vida y a
la integridad personal, la Corte considera que los Estados deben actuar
conforme al principio de precaución, por lo cual, aún en ausencia de certeza
científica, deben adoptar las medidas que sean “eficaces” para prevenir un daño
grave o irreversible.
De lo precedentemente señalado, se advierte que el principio precautorio tiene dos
consecuencias jurídicas importantes para lograr la eficacia en las medidas
preventivas a ser tomadas respecto a los derechos o intereses colectivos y/o
difusos cuya amenaza se tiene advertida: a) La no exigencia de certeza
científica para implementar medidas de salvaguarda; y, b) la inversión
de la carga de la prueba.
La primera establece que no es necesario que exista
certeza científica para implementar medidas de salvaguarda; es decir, que para
la toma de medidas preventivas y correctivas necesarias para evitar un daño, es
suficiente la existencia de duda respecto a los perjuicios que puede causar
determinada actuación. Entonces, en los supuestos de afectación al medio
ambiente, a pesar de la incertidumbre sobre los efectos nocivos que determinada
acción u omisión pudiera tener frente al medio ambiente, corresponderá la
adopción de medidas urgentes, idóneas y eficaces para evitar el daño.
La segunda, se refiere a la inversión de la carga de
la prueba; es decir, que quien acciona en resguardo del medio ambiente no tiene
el deber procesal de demostrar la afectación denunciada; sino, más bien quien
ejecuta la acción o incurre en supuesta omisión, es quien debe demostrar que
los derechos comprometidos no serán alterados negativamente o que se han tomado
las medidas necesarias para evitar el daño.
Este principio al estar consagrado en el principio
décimo quinto de la Declaración sobre Medioambiente y Desarrollo de 1993, la
Convención de las Naciones Unidas sobre cambio climático y otros instrumentos
internacionales[5],
inequívocamente forma parte del bloque de constitucionalidad, conforme ha
entendido la jurisprudencia constitucional contenida en la SCP 0061/2010-R de
27 de abril[6],
convirtiéndose en criterio rector aplicable tanto en el ámbito administrativo
como jurisdiccional[7].
Principio precautorio, que no sólo es aplicable al
medio ambiente, sino a todos los derechos de carácter colectivo y difuso, que
por su incidencia transindividual, merecen medidas de resguardo urgentes y en
el marco de los alcances de este principio, de inversión de la carga de la
prueba y ausencia de existencia de certeza científica para adoptar recién
medidas; un sentido contrario, implicaría desnaturalizar el carácter preventivo
de la acción popular, conforme ha entendido la jurisprudencia constitucional.
III.4. Los derechos al
medio ambiente y a la salubridad pública como objeto de protección de la acción
popular
Antes de ingresar a las consideraciones respecto a
los derechos al medio ambiente y a la salubridad pública, conviene anotar
algunas de las características intrínsecas de los derechos fundamentales.
III.4.1.El carácter interdependiente de
los derechos
El art. 13.I de la Constitución Política del Estado
(CPE), señala que: “Los derechos reconocidos por esta Constitución son
inviolables, universales, interdependientes, indivisibles y progresivos.
El Estado tiene el deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos” (las
negrillas son nuestras).
Conforme a dicha norma constitucional, una de las
características de los derechos humanos es la interdependencia, que implica que
los mismos se encuentran relacionados y deben ser comprendidos desde una
perspectiva integral u holística; lo que supone, que la materialización de un
derecho significa la realización de otros; y su vulneración o restricción,
conlleva a la afectación de otro u otros.
El enfoque integral de los derechos humanos, fue
asumido en diferentes instrumentos internacionales; así por ejemplo, en la
Primera Conferencia Internacional de Derechos Humanos celebrada en Teherán-Irán
del 22 de abril al 13 de mayo de 1968, se estableció la interdependencia e
indivisibilidad de todos los derechos humanos; interdependencia que luego fue expresamente
señalada en la Declaración y el Programa de Acción de Viena, aprobados por la
Conferencia Mundial de Derechos Humanos de 25 de junio de 1993.
Al respecto, Antônio Augusto Cancado Trinidade[8]
señala:
…el hecho de que todos los derechos humanos son
interdependientes llegó a ser una realidad claramente establecida. Por ejemplo,
¿qué significaría el derecho a la libertad de expresión sin el derecho a la
educación? ¿O el derecho a la libertad de circulación sin el derecho a la
vivienda? ¿O los derechos a votar y a participar en los asuntos públicos sin el
derecho al trabajo? Los ejemplos de este tipo abundan. El derecho fundamental a
la vida misma, que comprende las condiciones de vida, ha sido cada vez más
considerado como un derecho que pertenece tanto al ámbito de los derechos
individuales como sociales.
Conforme a ello, la interdependencia determina que
el disfrute de un derecho depende de la satisfacción de otros; por ejemplo, el
derecho a la salud tiene relaciones con los derechos a la vida, alimentación y
vivienda digna, así como al trabajo, y cuando se trate de una persona adulta
mayor, con el de vejez digna.
Ahora bien, la interdependencia tiene consecuencias
prácticas para efecto de su protección, en concreto, para la formulación de
acciones de defensa; así como se tiene señalado, la vulneración de un derecho,
puede dar lugar a la afectación de otros; en ese sentido, corresponde razonar a
partir de un análisis integral de los derechos y no de manera fragmentaria.
Por ejemplo, si a consecuencia de una privación
ilegal de libertad, se vulneró además del derecho a la libertad, los derechos a
la salud, a la petición y a la privacidad, y el accionante formuló una acción
de libertad, denunciando la lesión de todos ellos; entonces, la jueza, juez o
tribunal deberán analizar el caso desde una concepción integral; lo que
implica, no solo analizar la lesión del derecho que se encuentra dentro del
ámbito de protección de esa acción de defensa -es decir del derecho a la
libertad-, sino, la supuesta vulneración de todos los otros derechos que fueron
denunciados como transgredidos, aun no formen parte, estrictamente, del ámbito
de protección de la acción de libertad.
En ese sentido, no corresponderá efectuar únicamente
el análisis de ciertos derechos, señalando que los demás deben ser denunciados
a través de otras acciones de defensa; pues ello, desconoce el art. 13.I de la
CPE y el carácter interdependiente de éstos; además de implicar una carga
adicional para la persona accionante; quien, para lograr la reparación de todos
sus derechos, con la lógica descrita, tendría que presentar respecto a un mismo
acto ilegal, no solo la acción de libertad -por vulneración a su derecho a la
libertad-, sino también, la acción de amparo constitucional por la lesión de
los demás; lo que evidentemente iría contra los principios de celeridad,
concentración y no formalismo, que están previstos en el Código Procesal
Constitucional.
III.4.2. Los derechos al medio ambiente
y a la salubridad
En el ámbito de la interdependencia y la
indivisibilidad de los derechos fundamentales precedentemente expresados, vamos
a efectuar las consideraciones concernientes a los mencionados derechos.
Como se tiene dicho, la acción popular tiene como
objeto la protección de los derechos colectivos y derechos e intereses difusos,
entre ellos, los relacionados con el medio ambiente y la salubridad pública. En
esa comprensión, la Constitución Política del Estado en su art. 33, consagra el
derecho al medio ambiente saludable y equilibrado, cuyo ejercicio debe
permitir a los individuos y colectividades, presentes y futuras,
su desarrollo normal y permanente.
Por otra parte, la Constitución Política del Estado,
impone como uno de los deberes constitucionales de los bolivianos, proteger y
defender un medio ambiente adecuado para el desarrollo de los seres
vivos -art. 108.16-. En sintonía con este deber, la Norma Suprema impone al
Estado, la conservación del medio ambiente para el bienestar de las generaciones
actuales y futuras, como uno de sus fines y funciones esenciales -art. 9.6-; en
ese marco, el diseño de una política general de biodiversidad y medio
ambiente resulta siendo un tema de competencia privativa del nivel central
del Estado -art. 298.I.20-, el régimen general de biodiversidad y medio ambiente,
una materia de competencia exclusiva del nivel central -art. 298.II.6-; de
igual modo, preservar, conservar y contribuir a la protección del medio
ambiente y fauna silvestre, manteniendo el equilibrio ecológico y el
control de la contaminación ambiental, temas de competencia concurrente por el
nivel central -art. 299.II.1-; asimismo, preservar, conservar y contribuir a
la protección del medio ambiente y recursos naturales, fauna silvestre y
animales domésticos, y cumplir con el aseo urbano, manejo y tratamiento de
residuos sólidos en el marco de la política del Estado, en las
jurisdicciones de los gobiernos autónomos municipales, por cuanto son materias
de su competencia exclusiva -art. 302.I.5 y 27-.
En esa comprensión, es necesario anotar las
cualidades que se le asignan al medio ambiente para el desarrollo normal
y permanente de las personas, tanto en su connotación individual como en su
configuración colectiva, cualidades que resaltan el carácter saludable y
equilibrado, asignándole una importancia preponderante generacionalmente,
debido a que no se limita a considerar a las presentes generaciones, sino,
exige proyectar sus efectos a las generaciones futuras; consiguientemente, el
diseño constitucional del derecho al medio ambiente saludable y equilibrado,
comprende una amplia previsión o espectro en el ámbito temporal y espacial, el
carácter generacional, la esfera individual y colectiva, cuya promoción y
protección corresponde al Estado en sus diferentes niveles -central,
departamental, municipal, indígena originario campesino y regional- de
gobierno.
En el Sistema Interamericano de Derechos Humanos se
tiene el “Protocolo de San Salvador”[9]
en cuyo art. 11, establece el derecho a un medio ambiente sano en los
siguientes términos: “1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio
ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos. 2. Los Estados
partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente”
(las negrillas fueron agregadas).
De las citas normativas internas e internacionales,
puede concluirse que hay un reconocimiento expreso del derecho al medio
ambiente sano, saludable y equilibrado por una parte; y por otra, se
le impone al Estado, el deber de protección, preservación y mejoramiento del
medio ambiente; es decir, generar o adoptar las condiciones o medidas
necesarias para garantizar un medio ambiente con las características anotadas.
Respecto a la protección del medio ambiente y de los
derechos humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) se ha
pronunciado a través de la Opinión
Consultiva OC-23/17 de 15 de noviembre de 2017[10],
reconociendo su innegable relación con la realización de otros derechos
humanos; por cuanto, la degradación del medio ambiente afecta el pleno
ejercicio de otros derechos humanos, por su carácter interdependiente e
indivisible, lo que conlleva una serie de obligaciones ambientales de los
Estados, destinados al cumplimiento del respeto y garantía de estos
derechos.
Continúa resaltando que este derecho humano tiene
connotaciones individuales en conexidad a otros derechos como a la vida, a la
salud y a la integridad personal, entre otros, así como connotaciones
colectivas en tanto constituye un interés universal, en esa comprensión, la
degradación del medio ambiente puede causar daños irreparables en los seres
humanos; por lo que, de manera concluyente dice: “un medio ambiente sano es
un derecho fundamental para la existencia de la humanidad”[11]
(las negrillas nos pertenecen).
El carácter autónomo del derecho a un medio ambiente
sano, difiere con el contenido ambiental que surge de la protección de otros
derechos, cuya afectación presenta variaciones según presenten mayor exposición
que otros a la degradación ambiental: Los derechos sustantivos como el de la
vida, la integridad personal, la salud o la propiedad, se encuentran
especialmente vinculados al medio ambiente; le siguen los derechos de
procedimiento, como el derecho a la libertad de expresión y asociación, a la
información, a la participación en la toma de decisiones y a un recurso
efectivo[12].
Al respecto, la Corte
Constitucional de Colombia[13],
en sintonía con los razonamientos desplegados, ha resaltado respecto al derecho
fundamental al medio ambiente sano como el conjunto de condiciones básicas que
rodean al hombre en su vida individual y como miembro de la comunidad, que le
permita su supervivencia, su desarrollo integral en el medio social y su
conservación como especie humana, en esa comprensión, impone el deber de consagrar
la protección de los derechos fundamentales afectados por daños ambientales,
como también a la salvaguarda del derecho fundamental al medio ambiente,
participando en las decisiones que lo afecten.
Con relación al derecho a la salubridad pública susceptible
de protección a través de la acción popular, la jurisprudencia constitucional
concluyó expresando que se entiende como aquella “…potestad y facultad que
tienen todas las personas que integran una colectividad o comunidad humana para
exigir y recibir del Estado aquellas prestaciones básicas y necesarias para
vivir saludablemente, preservando su dignidad humana”[14]
(las negrillas nos corresponden).
III.5. Análisis del caso concreto
Los accionantes denuncian que
funcionarios del Gobierno Autónomo Municipal de Achocalla y pobladores de ese
municipio, a partir del 17 de enero del 2019 hasta el 7 de febrero del mismo
año, como lo admite la autoridad demandada en su informe, bloquearon el acceso
al relleno sanitario de Alpacoma; impidiendo de esa manera que los camiones
recolectores de basura de la empresa La Paz Limpia -que se encuentra a cargo de
la prestación de ese servicio-, descargue su contenido para su posterior
tratamiento en dicho relleno sanitario, y que continúe con el trabajo con
maquinaria en tareas concretas, provocando la acumulación de residuos y
desechos en las calles de la ciudad de La Paz que genera focos de infección y la
proliferación de plagas y enfermedades, lo cual vulnera los derechos a la
salubridad pública y al medio ambiente.
De las fotocopias de información de medios de
prensa desglosadas en Conclusiones II.3 del presente fallo constitucional, se
evidencia que efectivamente se produjo el bloqueo denunciado con el fin de
evitar que los camiones recolectores de los residuos sólidos provenientes de la
ciudad de La Paz sean depositados y tratados en el relleno sanitario de
Alpacoma; medida de hecho que fue asumida ante el deslizamiento que se produjo
en el relleno sanitario el 16 de enero de 2019 y con el propósito de lograr su
cierre definitivo. Esas mismas evidencias dan cuenta que el propio Alcalde del
Gobierno Autónomo Municipal de Achocalla, participó de dichas medidas, aspecto
que se halla corroborado por el acuerdo suscrito, entre otros, por Dámaso
Ninaja, hoy demandado, donde se deja constancia que las autoridades del
Gobierno Autónomo Municipal de Achocalla, se comprometen a levantar las medidas
de presión, en la que -como dan cuenta los registros fotográficos de las
informaciones de prensa- se utilizaron vehículos de dicho municipio, aspecto
que no ha sido negado por dicho demandado.
Por otra parte, esas informaciones de prensa
y los registros fotográficos que contienen, dan cuenta que en los días del
bloqueo, desde el 17 de enero de 2019, la basura generada por los vecinos de la
ciudad de La Paz, fue acumulada en las calles de dicha ciudad, dado que los
camiones recolectores no podían vaciar su contenido en el relleno sanitario de
Alpacoma, configurando un escenario propicio para favorecer el deterioro de un
medio ambiente sano, saludable y equilibrado; afectando de esa manera el
derecho de los habitantes del municipio de La Paz, a gozar de las condiciones
adecuadas para su desarrollo personal en su vida individual y como miembro de
la comunidad, dado que ese hecho pone en riesgo la salud de la población y
propiamente la salubridad pública.
De los hechos evidenciados, si bien es cierto
que el bloqueo denunciado habría cesado al momento de la celebración de la
audiencia en virtud del convenio interinstitucional suscrito entre los
Gobiernos Autónomos Municipales de Achocalla y de La Paz, por lo que el objeto
de esta acción se hubiere cumplido, cual es, se le levante el bloqueo realizado
por la parte demandada; sin embargo, en virtud de la naturaleza preventiva,
correctiva y reparadora de la acción popular, la justicia constitucional tiene
la obligación de analizar en todos los supuestos el acto u omisión denunciados
con el propósito fundamental de evitar que en lo sucesivo, se reiteren los
actos y omisiones que hubieren amenazado, lesionado o pudieren lesionar
nuevamente los derechos e intereses colectivos objeto de protección de la
acción popular.
Por ello, corresponde pronunciarse en el fondo de la
problemática, para determinar si existió el acto lesivo denunciado a efectos de
establecer la responsabilidad de las autoridades o personas particulares que
transgredieron el o los derechos invocados como lesionados, así como para
adoptar las medidas precautorias necesarias para evitar su reiteración,
teniendo en cuenta que en la acción popular no opera la causal de cesación de
los efectos del acto reclamado, por la naturaleza de los derechos objeto de su
tutela y el carácter preventivo, correctivo y reparador que ostenta, según se
ha precisado en el Fundamento Jurídico III.2.7 de esta Sentencia Constitucional
Plurinacional.
Ingresando al análisis de fondo de los hechos
denunciados, cabe señalar que si bien es cierto que el codemandado Damaso
Teodoro Ninaja Huanca alega que el bloqueo efectuado por los vecinos de
Achocalla habría tenido por finalidad impedir que se agrave la catástrofe
ambiental que se produjo a causa del deslizamiento y colapso de las macro
celdas del relleno sanitario de Alpacoma, con el fin de precautelar el derecho
a la salud y medio ambiente de los propios pobladores de su municipio; es decir
que esa medida se asumió en defensa de sus propios derechos colectivos; empero
dicha medida no se presenta como idónea para alcanzar ese fin, puesto que con
esa determinación se afectó derechos colectivos no solo de los habitantes del
municipio de la Paz sino del propio municipio de Alpacoma en razón a que el
bloqueo también ha constituido un óbice para realizar trabajos relativos al
deslizamiento, poniendo en riesgo los derechos al medio ambiente y salubridad
de la colectividad involucrada; por lo que al tornarse en una medida
inadecuada, que tuvo un efecto contrario y contraproducente a la finalidad buscada,
con incidencia amenazante a dichos derechos, la misma debe ser descalificada y
proscrita, quedando por parte de las autoridades demandadas la obligación de no
volver a repetirlas.
Como se ha precisado en el Fundamento Jurídico III.3
de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la posibilidad de un
suceso futuro amenazante, debe ser verificada por el órgano contralor de
constitucionalidad a partir del principio precautorio que orienta a los
juzgadores y a la administración a considerar que cuando haya peligro de daño,
la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón
para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos, para
impedir la degradación del medio ambiente, o en su caso en la salud o en la
seguridad pública. En dicho contexto, la naturaleza preventiva de la acción
popular exige a que en los supuestos de afectación al medio ambiente, a pesar
de la incertidumbre sobre los efectos nocivos que determinada acción u omisión
pudiera tener frente al medio ambiente, corresponderá la adopción de medidas
urgentes, idóneas y eficaces para evitar el daño, que éste pueda volver a
producirse; en cuyo mérito corresponderá a las autoridades demandadas, así como
a las autoridades del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, organizaciones
sociales y sindicales a cumplir con el acuerdo firmado, adoptando de manera
conjunta, responsable y en el marco de sus competencias, las medidas urgentes
que el caso amerita, así como la adopción de otras, que de acuerdo a los
estudios técnicos sean necesarios para evitar una puesta en amenaza o
afectación de los derechos al medio ambiente y salubridad como efecto del
deslizamiento que se produjo en el relleno sanitario de Alpacoma.
Consecuentemente, corresponde conceder la
tutela con relación a Dámaso Teodoro Ninaja Huanca, Alcalde del Gobierno
Autónomo Municipal Ecológico Productivo de Achocalla, sin lugar a
responsabilidad, por esta ocasión, pues debe considerarse que fue adoptada como
medida de presión, aunque inadecuada, pero con el fin legítimo de resguardar
los derechos de los habitantes del municipio de Alpacoma, quienes también son
titulares de los derechos al medio ambiente y salubridad puestos en riesgo,
conforme se ha constatado.
Respecto de los codemandados Walter Saire
Coque, Douglas Carrillo y Cirilo Quispe, no hay evidencia de que hayan sido los
incitadores del bloqueo, por lo cual respecto de los mismos debe denegarse la
tutela.
De lo expresado precedentemente, se tiene que el
Tribunal de garantías, al denegar totalmente la tutela impetrada,
no obró correctamente.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala
Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política
del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional,
en revisión, resuelve: REVOCAR en parte la Resolución 05/2019 de 7 de
febrero, cursante de fs. 230 a 233, emitida por la Sala Penal Segunda del
Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia,
1° CONCEDER la
tutela solicitada, conforme a los fundamentos jurídicos de la presente
Sentencia Constitucional Plurinacional, con relación a la autoridad municipal
demandada;
2° Disponer como
medida preventiva y garantía de no repetición que el demandado Dámaso Teodoro
Ninaja Huanca, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal Ecológico Productivo de
Achocalla, se abstenga de promover organizar, e instigar a los pobladores de su
municipio de realizar bloqueos del acceso al relleno sanitario del municipio de
La Paz que se encuentre en operación.
3° Determinar que
el Acta de Acuerdo suscrito entre el Gobierno Autónomo Municipal de la Paz, el
Gobierno Autónomo Municipal de Achocalla; y, Organizaciones Sociales y
Sindicales, sea cumplido con la eficacia debida, sin perjuicio de las medidas
urgentes y necesarias que deban adoptarse para el efecto.
4° DENEGAR
la tutela con relación a los codemandados Walter Saire Coque, Douglas Carrillo
y Cirilo Quispe.
Regístrese, notifíquese y publíquese en
la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Se hace constar que el Magistrado Carlos Alberto
Calderón Medrano es de Voto Aclaratorio.
Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
MAGISTRADA
Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano
MAGISTRADO
[1]La
SC 1018/2011-R en su FJ. III.1.3 respecto al ámbito de protección de la acción
popular señaló que: “… la Constitución Política del Estado sostiene que la
acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen
derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos;
sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese
sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace
referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la
seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada
en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así
colectivos. Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del
art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de
derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos
contenidos bajo el nomen iuris “Derechos Colectivos”- y, en ese sentido,
cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede
presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular. Cabe
aclarar que los intereses de grupo no encuentran protección en la acción
popular, pues, como se tiene señalado, en esos casos no existe un interés común
-colectivo ni difuso-, sino un interés individual que, en todo caso, podrá ser
tutelado a través de la acción de amparo constitucional, previa unificación de
la representación. Asimismo, se debe hacer referencia a que la Constitución
Política del Estado, a través de una cláusula abierta, permitirá la integración
de otros derechos similares a partir del bloque de constitucionalidad y el
Derecho Internacional de Derechos Humanos”.
[2]La
SC 1977/2011-AP recordó la obligación constitucional que tienen estos
organismos (Ministerio Público y Defensoría del Pueblo) a presentar la acción
popular cuando en el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento de actos
que lesionen los derechos e intereses objeto de protección.
[3]Esta
flexibilización de la legitimación pasiva está presente en nuestra tradición
jurisprudencial, toda vez que fue acogida en la jurisprudencia constitucional,
en la configuración procesal de la acción de libertad, específicamente en la
SCP 0586/2013 de 21 de mayo, que de igual forma que la acción popular tiene la
característica de ser informal por la naturaleza de los derechos objeto de
protección. Esta sentencia estableció que: “(…) cuando se proceda a
flexibilizar la legitimación pasiva el juzgado o tribunal de garantías
procederá a deducir quiénes son las autoridades o personas legitimadas pasivas,
y sin descuidar el plazo para la celebración de la audiencia de acción de
libertad, los citará de oficio y en el caso de no poder hacerlo, atendiendo
cada caso concreto, dimensionará los efectos del fallo ello por tratarse
precisamente de grupos en situación de vulnerabilidad, aspecto que debe
analizarse caso por caso”.
[4]El
punto de partida sobre la política internacional del medio ambiente se inicia
con la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano (también conocida
como Conferencia de Estocolmo), convocada por la Organización de Naciones
Unidas celebrada en Estocolmo, Suecia entre el 5 y el 16 de junio de 1972. Fue
la primera gran conferencia de la ONU sobre cuestiones ambientales
internacionales, que marcó un punto de inflexión en el desarrollo de la
política internacional del medio ambiente, cuya Declaración fue reafirmada por
la Declaración de Río.
[5]Entre
otros Convenios que han instituido el principio precautorio se tiene al
Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, el Convenio
sobre la Diversidad Biológica, ratificados por Bolivia. Vid. Corte IDH. Opinión
Consultiva OC 23/2017 de 15 de noviembre, párrs. 175 y ss.
[6]
El
FJ III.4.2, expresa: “Junto a la Convención de Viena sobre Relaciones
Consulares, que ha sido ratificada por el Estado Boliviano y que, por tanto,
conforma el bloque de constitucionalidad (art. 410 de la CPE), se encuentran
otros instrumentos internacionales no convencionales, como las Reglas,
principios y directrices sobre diferentes temas de derechos humanos.
Estos instrumentos internacionales tienen una
importancia fundamental para la aplicación de las normas contenidas en tratados
internacionales sobre derechos humanos y en la Constitución Política del
Estado, pues se constituyen en las directrices para la interpretación de las
mismas. En ese sentido todas las normas antes señaladas se encuentran
enlazadas entre sí, debiendo ser entendidas de manera integral, acudiendo a los
diferentes instrumentos internacionales para precisar los alcances y el
contenido de los derechos y garantías.
[7]La
Opinión Consultiva OC- 23/2017, en su párr. 45 precisa que: , el corpus iuris
del derecho internacional de los derechos humanos se compone de una serie de
reglas expresamente establecidas en tratados internacionales o recogidas en el
derecho internacional consuetudinario como prueba de una práctica generalmente
aceptada como derecho, así como de los principios generales de derecho y de un
conjunto de normas de carácter general o de soft law, que sirven como guía de
interpretación de las primeras, pues dotan de mayor precisión a los contenidos
mínimos fijados convencionalmente. Razonamiento ya expuesto en la Opinión
Consultiva OC-14/94, párr..60.
[8]CANÇADO
TRINDADE, Antônio Augusto, LA INTERDEPENDENCIA DE TODOS LOS DERECHOS HUMANOS
Obstáculos y desafíos en la implementación de los derechos humanos. Pág. 2.
[9]El
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales denominado “Protocolo de San
Salvador” entró en vigencia en 1999.
[10]El
párrafo 47, respecto a la protección del medio ambiente y los derechos humanos,
señala: “Esta Corte ha reconocido la existencia de una relación innegable entre
la protección del medio ambiente y la realización de otros derechos humanos, en
tanto la degradación ambiental y los efectos adversos del cambio climático
afectan el goce efectivo de los derechos humanos. Asimismo, el preámbulo del
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante “Protocolo de San
Salvador”), resalta la estrecha relación entre la vigencia de los derechos
económicos, sociales y culturales -que incluye el derecho a un medio ambiente
sano- y la de los derechos civiles y políticos, e indica que las diferentes
categorías de derechos constituyen un todo indisoluble que encuentra su base en
el reconocimiento de la dignidad de la persona humana, por lo cual exigen una
tutela y promoción permanente con el objeto de lograr su vigencia plena, sin
que jamás pueda justificarse la violación de unos en aras de la realización de
otros”.
[11]La
citada Opinión Consultiva OC-23/17 en el párrafo 59, expresó: “El derecho
humano a un medio ambiente sano se ha entendido como un derecho con 59.connotaciones
tanto individuales como colectivas. En su dimensión colectiva, el derecho a un
medio ambiente sano constituye un interés universal, que se debe tanto a las
generaciones presentes y futuras. Ahora bien, el derecho al medio ambiente sano
también tiene una dimensión individual, en la medida en que su vulneración
puede tener repercusiones directas o indirectas sobre las personas debido a su
conexidad con otros derechos, tales como el derecho a la salud, la integridad
personal o la vida, entre otros. La degradación del medio ambiente puede causar
daños irreparables en los seres humanos, por lo cual un medio ambiente sano es
un derecho fundamental para la existencia de la humanidad”.
[12]La
Opinión Consultiva OC-23/17 en el párrafo 63, expresa: “De esta manera, el
derecho a un medio ambiente sano como derecho autónomo es distinto al contenido
ambiental que surge de la protección de otros derechos, tales como el derecho a
la vida o el derecho a la integridad personal”.
En el párrafo 64, refiere: “Ahora bien, además del
derecho a un medio ambiente sano, como se mencionó previamente, los daños
ambientales pueden afectar todos los derechos humanos, en el sentido de que el
pleno disfrute de todos los derechos humanos depende de un medio propicio. Sin
embargo, algunos derechos humanos son más susceptibles que otros a determinados
tipos de daño ambiental. Los derechos especialmente vinculados al medio
ambiente se han clasificado en dos grupos: i) los derechos cuyo disfrute es
particularmente vulnerable a la degradación del medio ambiente, también
identificados como derechos sustantivos (por ejemplo, los derechos a la vida, a
la integridad personal, a la salud o a la propiedad), y ii) los derechos cuyo
ejercicio respalda una mejor formulación de políticas ambientales, también
identificados como derechos de procedimiento (tales como derechos a la libertad
de expresión y asociación, a la información, a la participación en la toma de
decisiones y a un recurso efectivo)”.
[13]En la Sentencia
T-415/92, respecto al derecho fundamental al medio ambiente sano, expresa: “El
derecho al medio ambiente y en general, los derechos de la llamada tercera
generación, han sido concebidos como un conjunto de condiciones básicas que
rodean al hombre, que circundan su vida como miembro de la comunidad y que le
permiten su supervivencia biológica e individual, además de su desempeño normal
y desarrollo integral en el medio social. De esta manera deben entenderse como
fundamentales para la supervivencia de la especie humana. Nuestra Constitución
consagra no sólo la protección de los derechos fundamentales cuandoquiera que
estén afectados por daños ambientales, sino también unos derechos del ambiente
específicos -a participar en las decisiones que lo afecten, por ejemplo y
también un derecho fundamental al medio ambiente”.
[14]Se
arribó a la citada conclusión en la SCP 2028/2013 de 13 de noviembre, previa
cita del autor José Antonio Rivera Santibáñez, considerando que la salubridad
pública como: “…un elemento esencial del derecho a la salud, que obliga al
Estado a adoptar políticas de orden legislativo administrativo para crear las
condiciones básicas y necesarias para que todas las personas que integran una
colectividad humana puedan vivir lo más saludablemente posible. Las condiciones
básicas y necesarias comprenden, entre otras, la disponibilidad garantizada de
servicios de salud brindados por el Estado; condiciones saludables y seguras de
trabajo; vivienda adecuada; servicios de saneamiento básico, como el agua
potable y alcantarillado; servicios de energía eléctrica y telefonía; y
alimentos sanos nutritivos” (las negrillas son nuestras).
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