miércoles, 29 de febrero de 2012
La Ley 222 y el Derecho a la Consulta Previa en Bolivia
La Ley 222 convoca a Consulta Previa a los indígenas del TIPNIS (artículo 1) sin mencionar a su institución que es la Subcentral, lo cual es de mucha importancia. La convocatoria tiene la finalidad de lograr un acuerdo entre el Estado y los pueblos Mojeño-Trinitario, Chimane y Yuracaré sobre los siguientes aspectos.
La Gaceta Jurídica / 28 de febrero de 2012
Si el TIPNIS debe ser zona intangible (artículos 1 y 4), la construcción de la Carretera Villa Tunari-San Ignacio de Moxos (artículos 1 y 4) y medidas de salvaguarda (artículo 4) relativas a la protección del TIPNIS (artículo 4); prohibición y desalojo inmediato de asentamientos ilegales (artículos 4) y los mecanismos para mantener la zonificación establecida en el Plan de Manejo del TIPNIS (artículo 9.2.c).
Al convocar a la consulta para decidir sobre estos puntos, la Ley 222 anula la Ley 180, porque éstos ya habían sido establecidos en ésta, y se lo hace de mala fe porque no es de manera explícita.
La finalidad de la “Consulta Previa” de la Ley 222 no corresponde al contenido establecido por el Convenio 169 de la OIT (artículo 7.3) que es la evaluación de la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre los pueblos indígenas.
Según la Ley 3058 (artículo 115) su objetivo es determinar en qué medida los pueblos indígenas serían afectados por un determinado proyecto y según el DS 29033 (artículo 14) su objetivo es hacer conocer y contar con un criterio de las organizaciones susceptibles de ser afectadas que consideren los niveles local, regional, departamental y nacional, respetando territorialidad, usos y costumbres, sobre aspectos generales de la actividad, obra o proyecto hidrocarburífero, los alcances, posibles impactos socio-ambientales positivos y negativos y las posibles afectaciones a los derechos colectivos de los pueblos indígena originarios (PIO) y comunidades campesinas (CC).
Al anular lo que la Ley 180 había resuelto, la Ley 222 reaviva los problemas que la motivaron y, lo peor, deja la solución de dichos problemas a las partes en conflicto (indígenas y colonizadores), el Estado se hace a un lado irresponsablemente. Uno de estos problemas es la desocupación de asentamientos ilegales que ya fue resuelta en la Ley 180, que ahora se llevará a consulta, incluyendo en la misma a sectores ajenos al territorio indígena (TCO). Así, los ocupantes ilegales estarán en condición de decidir o influir en qué medidas se tomarán contra sí mismos.
Las instancias
Las entidades encargadas de la Consulta serán el Ministerio de Agua y Medio Ambiente y el Ministerio de Obras Públicas (artículo 6.I); los encargados de proveer la información serán los Ministerios que correspondan (artículo 6.III). Esto es inconveniente, pues el gobierno, especialmente el Ministerio de Obras Públicas, es parte interesada. El Ministerio de Medio Ambiente es también una instancia de gobierno, por lo cual no es neutral.
Lo muestra el hecho de que este ministerio entregó la Licencia Ambiental para los tramos I y III, pese a que las evaluaciones de impacto ambiental (EIA) no cumplieron con el análisis de futuro inducido, decidiendo, los solicitantes de la licencia, por sí mismos, que lo harían con la evaluación del tramo II, y a que el propio ministerio sostiene que las obras en los tramos I y III tendrían influencia directa en el Tramo II (TIPNIS), una influencia tal que le lleva a determinar la pertinencia de establecer 17 medidas de prevención previamente a la intervención en el Tramo II y de forma paralela a la ejecución de los tramos 1 y 3.
Con estos antecedentes es claro que las instancias de gobierno son inapropiadas para conducir la consulta, más aún después del conflicto que hubo entre el gobierno y los marchistas del TIPNIS el año pasado y la represión contra éstos. Dada la finalidad de la Ley 222, que no corresponde a los contenidos de la Consulta Previa, la información que brinde el gobierno se limitará a sus propios fines, violando el derecho de los indígenas a una consulta informada.
Con estos antecedentes es claro que las instancias de gobierno son inapropiadas para conducir la consulta, más aún después del conflicto que hubo entre el gobierno y los marchistas del TIPNIS el año pasado y la represión contra éstos. Dada la finalidad de la Ley 222, que no corresponde a los contenidos de la Consulta Previa, la información que brinde el gobierno se limitará a sus propios fines, violando el derecho de los indígenas a una consulta informada.
Las fases
La Ley 222 (artículo 9) retrocede radicalmente de lo que se había avanzado en la normativa. Todas las acciones previas a la realización del acto de consulta solo indican las acciones del gobierno, excluyéndose, entre otras, la propuesta de los indígenas para la ejecución de la consulta.
A partir de su promulgación (artículo 8), la Ley 222 establece un plazo de 120 días para la realización de la consulta, desde su inicio hasta su conclusión. Esto es otro retroceso radical. Con el D.S. 29033 del 16/02/2007 el plazo hasta la reunión con la autoridad para analizar la propuesta de los indígenas para la realización de la consulta era de 34 días. Luego no había más plazos, pero se incluía tres meses adicionales al plan de ejecución de la Consulta Previa, establecido en base a la propuesta de los indígenas.
La reducción del plazo y de las etapas de la Consulta convierte la consulta en un acto de autoritarismo que vulnera gravemente los derechos de los indígenas.
Los actores
Dice la Ley que la Consulta se realizará en el ámbito de las comunidades indígena originario campesinas Mojeño-Trinitarias, Chimanes y Yuracarés, que habitan el TIPNIS (artículo 3) y serán sujetos a la consulta previa todas éstas (artículo 5.I). Esto parece correcto, pero tomemos en cuenta otras disposiciones dispersas en la Ley y los hechos e intenciones que llevaron a su elaboración.
Entre los temas a ser consultados está la construcción de la Carretera Villa Tunari-San Ignacio de Moxos (artículo 4). Este artículo no hace referencia al Tramo II, que corresponde al TIPNIS. Esto querría decir que toda la población del área de influencia de la carretera estaría sujeta a consulta o al menos se abre esa posibilidad. Esto va de acuerdo con el interés declarado del gobierno de hacer la consulta incluyendo sectores externos al TIPNIS.
La Ley no menciona a los titulares de la TCO, a la Subcentral TIPNIS, sólo nombra a las comunidades. Esto es una falta a la obligación del Estado de reconocer y hacer la consulta a los pueblos indígenas “en particular a través de sus instituciones” (CPE, artículo 30.15). Este reconocimiento debe incluir además a las instituciones nacionales, que en este caso es la Confederación Indígena del Oriente Boliviano (CIDOB), hecho al que se oponen las principales autoridades del ejecutivo y legisladores del Movimiento Al Socialismo (MAS).
Según Erbol, el 9/2/2012, el senador del MAS y ex dirigente cocalero, Julio Salazar, dijo que la CIDOB no será parte de la consulta porque se trata de un tema local y no nacional, donde ésta no tiene tuición. Salazar atribuyó la representación legítima del parque Isiboro Sécure a la subcentral del Consejo Nacional del Sur (CONISUR) y a la Subcentral del Sécure. No obstante, en la Ley 222 no se menciona a esta última y CONISUR no es parte de la TCO.
Hablar solo de comunidades y pretender incluir en la consulta a comunidades ajenas a los titulares del TIPNIS no puede llevar a otra cosa que a desmembrar el TIPNIS y eso es otro atentado a los derechos indígenas reconocidos por el 169 de la OIT que obligan a respetar la integridad de los pueblos indígenas y de sus territorios.
En este marco tenemos el artículo 6.IV: El Órgano Ejecutivo adoptará las medidas…, en consulta, coordinación y cooperación con los pueblos Mojeño-Trinitario, Chimane y Yuracaré, para…, eliminar la discriminación y promover… las buenas relaciones entre los pueblos indígenas, y entre ellos y todos los demás sectores de la sociedad. En el contexto de esta Ley y partiendo de las intenciones declaradas del gobierno de incluir en la consulta a sectores ajenos a los titulares del TIPNIS, lo que consideran discriminación, y es la discriminación que pretenden combatir, no puede ser otra cosa que la negativa de los titulares del TIPNIS a incluir en la Consulta sectores ajenos y entre éstos a los ocupantes ilegales del territorio o a quienes amenazan con ocuparlo.
El artículo 10 de la Ley 222 establece el carácter obligatorio de los acuerdos logrados con la consulta. Esto vale para el gobierno y para los indígenas. Por la forma en que será conducido el proceso de consulta, con los derechos de los titulares reducidos radicalmente, es evidente que este artículo fue elaborado confiando en que el autoritarismo del gobierno garantizará los resultados que desea.
lunes, 27 de febrero de 2012
TIPNIS: ¿Una Consulta Inconsulta en Bolivia?
Una consulta inconsulta
Consensos sobre la ley de consulta
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La pregunta que tenemos que hacernos a la altura del renovado conflicto del TIPNIS es: ¿Qué hay detrás de la imposición de una consulta sin consentimiento, sin ser previa, tampoco libre y menos informada a los pueblos indígenas del TIPNIS? Esta condición impuesta de la ley de consulta extemporánea está clara para todo buen entendedor, empero, los publicistas y propagandistas del Gobierno hacen denodados esfuerzos por demostrar lo contrario.
Al final, sus pueriles argumentos se reducen a decir que una consulta es una consulta, cualquiera sea ésta. Nunca respondieron a la observación de que es extemporánea porque los acuerdos y el convenio con el Gobierno de Brasil se plasmaron en 2008, incluyendo el diseño de la carretera, el compromiso de préstamo del Banco de Desarrollo de Brasil y la elección fuera de toda norma de contratación de bienes y servicios de la empresa constructora OAS. Menos se puede pedir a estos apologistas de la violación de la Constitución y los convenios internacionales sobre pueblos indígenas respuestas a por qué no se acordó el consentimiento, por qué no se efectuó libremente, con plena participación de los pueblos indígenas y por qué no se informó como corresponde, transparentemente, dando pleno acceso a toda la información en las lenguas propias y contando con la intervención de las organizaciones y las dirigencias matrices de los pueblos indígenas.
No se puede pedir esto a gente que está obsecuente en hacer propaganda de una consulta inconsulta, extemporánea y, para el colmo, extractivista, dados los compromisos con la ampliación de la frontera agrícola para el monocultivo de la coca excedentaria, además de las obligaciones de una carretera que forma parte de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), es decir, del proyecto de integración económica y comercial para Sudamérica de la burguesía internacionalizada brasileña, que ciertamente va a provocar depredación y destrucción de la región más rica en biodiversidad de Bolivia y corazón del ciclo de agua en el centro de la geografía política, articulado a ecosistemas diversos colindantes.
Renunciemos a discutir con apologistas del delito de inconstitucionalidad. Concentrémonos en la pregunta ¿qué hay detrás de todo esto, del sinuoso comportamiento del Gobierno en torno al conflicto del TIPNIS? Se llega a un acuerdo sobre la carretera cuatro años antes; cuando estalla el conflicto, se busca descalificar por todos los medios a la VIII Marcha Indígena, con toda clase de improperios y acusaciones insostenibles a los dirigentes indígenas; después se reprime al movimiento pacífico con la mayor desproporción y desborde de violencia, sin respetar los derechos fundamentales. Cuando llega la marcha a La Paz y es recibida por un millón de ciudadanos, organizaciones sociales, juntas de vecinos, la Central Obrera Boliviana y la Universidad Mayor de San Andrés, el Gobierno se ve obligado a recular, y el presidente Evo Morales se compromete a una ley en defensa del TIPNIS, que aprueba la Asamblea Legislativa y promulga el propio Mandatario. Una vez hecho esto, salen voces que hacen una interpretación metafísica del concepto de intangibilidad como si expresase la condición inmaculada e intocable por los propios indígenas y los ciclos vitales de los nichos ecológicos, desentendiéndose de toda jurisprudencia de la intangibilidad.
El Presidente y el Gobierno, además de otras entidades del Estado, inician una contra-campaña enfrentada con la propia “ley corta” (Ley 180) promulgada, azuzando a las organizaciones afines, a los diputados oficialistas y gobernadores a plantear la abrogación de la ley. Después organiza una marcha oficialista de los cocaleros del Consejo Indígena del Sur (Conisur), afiliados a las federaciones cocaleras, propietarios privados y cultivadores de coca, incluyendo a los indígenas yuracarés absorbidos a los sindicatos y al mercado de la coca. Con la llegada a La Paz de una marcha desolada, desacreditada, sin apoyo de la gente, el Gobierno lleva a cabo su plan: el insistir en la legalización de la carretera depredadora por medio de procedimientos forzados. Se orienta ya no por la abrogación de la ley corta, que resultaba una medida excesiva por el descaro y la contradicción descarnada del oficialismo, sino por inventarse una modalidad de consulta inconstitucional y fuera de la estructura conceptual de los convenios internacionales. Diríamos, se trata de un cuestionario del Gobierno que introduce dos preguntas que le interesan: sobre la condición de intangibilidad y sobre la carretera que cruza el TIPNIS.
Respuestas a la pregunta:
Hipótesis de interpretación. Iremos en la interpretación de los hechos y acontecimientos de lo general a lo particular.
1. Las contradicciones profundas del proceso contraponen las gestiones del Gobierno (2006-2012) al ciclo de movimientos sociales del 2000 al 2005. Las gestiones son conservadoras con relación a la apertura de las luchas sociales, las que proponen la Agenda de Octubre. Se inicia el proceso de nacionalización, nunca se lo concluye; es más, se definen contratos de operaciones que entregan el control técnico, otra vez, a las empresas transnacionales del petróleo. Se convoca formalmente desde el Congreso a la Asamblea Constituyente imponiendo una ley que pone límites al poder constituyente y convierte a la Asamblea Constituyente en diferida, atacando su condición de originaria, además de sobrevalorar la representación de las minorías e introducir los 2/3 como aritmética de las decisiones de la Asamblea. Pero, de todas maneras, se cumple parcialmente la Agenda de Octubre. Lo que ocurre en la segunda gestión se contrapone a la primera gestión; si en la primera se intenta cumplir con el mandato popular, en la segunda el Gobierno se enfrenta al pueblo con la medida de shock del “gasolinazo” y se enfrenta a las naciones y pueblos indígenas con sus compromisos inconstitucionales, depredadores y extractivistas con relación a la carretera que atravesaría el TIPNIS.
2. En este contexto, el conflicto del TIPNIS manifiesta patentemente el carácter del Gobierno con relación a la Madre Tierra, a la crisis ecológica, a los derechos de las naciones y pueblos indígenas originarios. Opta por la ampliación de la frontera agrícola, por la deforestación y la depredación, y transfiere los costos del extractivismo y de la ilusión del desarrollo a la naturaleza, empujado por los intereses del monocultivo de la hoja de coca excedentaria, por los compromisos con el Gobierno brasileño y OAS, por los intereses de la burguesía agraria, agroindustrial y soyera, y por los terratenientes, renunciando a la reforma agraria y atacando a los territorios indígenas.
¿Quién le teme a la consulta?
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Para ellos, el tema siempre estuvo demasiado claro. Cuando finalmente se presentó el pliego de demandas de la VIII Marcha, el derecho a la consulta estaba ausente del primer punto, el cual rechazaba la construcción de la carretera por el Territorio Indígena del Parque Nacional Isiboro Sécure (TIPNIS). Pareciera que la dirigencia de la Confederación de Pueblos Indígenas (CIDOB) siempre fue consciente de la posibilidad de que quienes habitan el área protegida puedan, en realidad, tener una posición favorable al proyecto estatal.
Una vez arribada la marcha a la sede de gobierno, la dirigencia también se cerró a cal y canto a esa posibilidad durante el debate que se produjo en La Paz con el presidente Evo Morales. Si es verdad que la marcha organizada y protagonizada por la CIDOB fue más representativa y más legítima que aquélla protagonizada y liderada por los corregidores del TIPNIS, es difícil de explicar la razón por la cual esos representantes evitaron todo el tiempo que las personas que viven en el parque se pronuncien al respecto.
Pero los representados dejaron sus casas y se vinieron a La Paz para pedir el camino. Esta vez la dirigencia de la CIDOB, que había llegado a pie desde Trinidad hasta la sede de gobierno, en un esfuerzo de varios meses para exigir al Gobierno, no pudo/quiso volver a La Paz ni por tierra ni por aire para sentarse junto a sus representados y escucharles sus razones y buscar una salida concertada.
Sólo anunciaron que irían al parque y después señalaron que las comunidades habían decidido que no querían carretera ni consulta.
Entretanto, la marcha de los corregidores (muchísimo menos publicitada y atendida por las empresas de información y por la piedad citadina) volvió a casa con la Ley de Consulta a los Pueblos Indígenas del TIPNIS. Ley analizada y auscultada por los defensores a ultranza de la democracia liberal, pero ley existente y vigente, su reglamentación y ejecución despierta ahora el interés de todas y todos.
Ya son varios los estados que tienen procedimientos consolidados de consulta a las naciones y pueblos indígenas. Esos mecanismos abren la posibilidad a procesos de construcción de acuerdos respecto de políticas públicas que van más allá del razonamiento de minorías y mayorías al que la democracia liberal nos tiene acostumbradas y acostumbrados. La consulta apunta a la construcción de consensos, pero, más allá de sus resultados, está la fuente del pensamiento que la sustenta.
Este procedimiento democrático responde a la necesidad de garantizar la pervivencia de los modos de vida de los pueblos indígenas y la sostenibilidad de los ecosistemas. Ahora, bien, ninguno de los dos elementos es estático, sino que más bien tienen la riqueza de la resiliencia, que les permite adaptarse cuando las condiciones cambian, pero sin perder su núcleo ni su ser profundo.
Cuando hablamos de un pueblo, no hablamos de una cosa. Cuando hablamos de la Madre Tierra no estamos refiriéndonos a un objeto inanimado e inalterable, sino que estamos mencionando sistemas de organismos vivos.
Es más fácil pensar que la naturaleza debe permanecer intocada, al menos mientras permanezca allá lejos y acá cerca tengamos calefacción para no sufrir el frío y aire acondicionado para cuando nos haga calor, agua a raudales cuando se nos ocurra.
Un poco más complicado es buscar un justo medio, ojalá más justo que medio, para concretar ese vivir bien. Un vivir bien que pase por respetar los sistemas de la vida, lo cual no necesariamente implica dejar las cosas como están, sino más bien (y también) aprovechar las oportunidades históricas que este proceso de cambio está generando.
Respetar los sistemas de la vida es también consultar, permitir la consulta, escuchar la expresión, no sólo de los que marcharon primero, sino también de los que lo hicieron después y de los que salieron de sus casas en el parque y quieren ser consultados.
¿Quién le teme a la consulta?
La consulta previa, una papa caliente en la región andina
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La consulta previa indígena se ha convertido en una papa caliente para el gobierno de Evo Morales. ¿El motivo? La carretera que une Cochabamba y Beni, que en su segundo tramo parte en dos al Territorio Indígena del Parque Nacional Isiboro Sécure (TIPNIS); un proyecto que, precisamente, no fue consultado con los habitantes del reservorio.
Este derecho está avalado por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, y pretende el consentimiento libre, previo e informado de los “pueblos originarios y tribales” hacia medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectarlos.
Esta salvaguarda apunta, sobre todo, a protegerlos de megaproyectos riesgosos en sus territorios, especialmente aquéllos relacionados con hidroeléctricas, minería, hidrocarburos, que ocasiona —per se— daños al medio ambiente. Inclusive, para cuidarlos de políticas que los perjudiquen en su educación, su salud, su tecnología, sus usos y costumbres.
Canadá es, sin duda, uno de los países con más pasos en el camino de la aplicación de este mecanismo. Lo hace con sus llamadas “primeras naciones”, a pesar de que menos del 0,4% de sus más de 31 millones de habitantes pertenece a las 600 tribus reconocidas en este Estado norteamericano regido por un sistema monárquico parlamentario federal.
Como muestra basta lo ocurrido el año pasado en una de sus diez provincias: Nueva Escocia, que realizó al menos 150 consultas previas. Es que las empresas prefieren hacerlas a tener que pagar o indemnizar a las aldeas afectadas por un emprendimiento extractivo, y a la par, así evitan protestas que desemboquen en la paralización o cierre del proyecto.
Pero los países pluriculturales del área andina —entre ellos Bolivia— no hallan la fórmula para aunar intereses estatales, gubernamentales, empresariales e indígenas en cuanto a la consulta previa. Por ello, en la mayoría de los casos, los “más fuertes” optan por distorsionarla, obviarla, negarla.
Un diagnóstico publicado el año pasado por Oxfam y DPLF —el derecho a la consulta previa, libre e informada de los pueblos indígenas. La situación de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú— muestra luces y sombras en la implementación de este derecho. Un sobrevuelo por los resultados del informe ratifica que es una papa caliente polémica. Veamos:
Colombia tiene 82 grupos étnicos —los indígenas dicen que son 102— y la consulta previa no es tratada expresamente en su Constitución; está en un marco jurídico disperso y tiene una reglamentación inconclusa. Su vigencia no está garantizada pese a los fallos de la Corte Constitucional a favor de los indígenas, que frenaron megaproyectos y leyes congresales.
¿Los obstáculos? La falta de participación real de representantes indígenas en la creación de normas sobre el tema, y el conflicto armado y del narcotráfico, que lleva a la vulneración de derechos en las tierras indígenas, con la militarización progresiva y/o el desplazamiento forzado. El descontento se amplía por la vía libre —sin consulta— a megaproyectos de infraestructura, desarrollo y minería.
En Ecuador, este derecho está constitucionalizado, pero el problema de su vigencia radica en que no ha sido plasmado en la legislación secundaria, en la institucionalidad estatal ni en el presupuesto público.
Además, la visión de Estado Plurinacional ha quedado relegada ante un modelo económico que no siempre comulga con la ecología y el respeto al territorio indígena. El diagnóstico sentencia que los planes de exploración y explotación de recursos naturales se realizan sin consulta previa ni consentimiento de los afectados.
Las cosas no mejoran en Perú. En la nación vecina, de acuerdo con el informe, la normativa que directa o indirectamente ha abordado el asunto es dispersa, inadecuada e insuficiente, lo que perjudica a los ocho millones de habitantes que se consideran indígenas, de una población total de más de 28 millones de personas.
Asimismo, el interés de atraer inversión privada para el desarrollo de operaciones extractivas de recursos naturales en regiones andinas y amazónicas habitadas por pueblos originarios, va de la mano con la vulneración del derecho de consulta previa. El panorama no es alentador porque hay una política agresiva de dotación de concesiones petroleras en esas zonas.
En junio de 2009, los decretos para impulsar proyectos económicos en la provincia peruana de Bagua provocaron una rebelión indígena que acabó con una intervención policial que dejó 33 muertos. Es el peor episodio en la lucha por el reconocimiento de este derecho en la región, pero hasta hoy, la Ley Marco para su aplicación no ha sido consensuada.
¿Y qué pasa en Bolivia según este documento? El país de las 36 nacionalidades reconoce explícitamente a la consulta previa en su Carta Magna y en la Ley de Hidrocarburos. No obstante, queda pendiente hacer lo mismo en los campos de la explotación minera y forestal. Aparte, existe una “dispersión regulativa” del tema en las normas ambientales.
Eso sí, un mal precedente es el fallo del Tribunal Constitucional de 2006, que tilda de inconstitucional el requisito de “lograr el consentimiento de las comunidades y los pueblos indígenas y originarios” para los emprendimientos hidrocarburíferos, ya que la finalidad de la consulta apuntaría a cuantificar los daños, pero no obtener el consentimiento indígena.
El diagnóstico advierte sobre el debilitamiento de la representación indígena de Evo Morales si se prefiere atraer inversión, apartando la apuesta por el consenso y la participación de su base indígena en el diseño y consolidación del Estado Plurinacional. En síntesis, los desafíos del Estado y del Gobierno pueden ser enfrentados mediante procesos de consulta previa.
Este pronóstico fue dictado antes del conflicto del TIPNIS, pero no está alejado de la actualidad. Al final, la recomendación es que Bolivia, Perú, Colombia y Ecuador incluyan a los indígenas en el proceso de implementación de la consulta previa. Todo pasa por una voluntad política. Si no, la papa caliente puede generar tensión, conflictos y polarización social.
miércoles, 22 de febrero de 2012
Daza y la desmentida versión carnavalesca de la pérdida del Pacífico
Daza y la desmentida versión carnavalesca de la pérdida del Pacífico
La Razón / Ricardo Aguilar Agramont periodista de La Razón
ANIMAL POLÍTICO / 19 de febrero de 2012
Que la historia la escriben los vencedores es la máxima que se repite sin discusión al referirse al discurso de esta ciencia; pero que los vencidos se encarguen de difundir sistemáticamente, generación tras generación, la versión relatada por quienes los derrotaron no se ha visto sino en el caso de la Guerra del Pacífico, cuando se dijo que el presidente Hilarión Daza ocultó la noticia de la invasión chilena en su afán de que las celebraciones carnavaleras de 1879 continúen. Esa afirmación ya fue desmentida de manera fundada por distintos historiadores.
A partir del año de la guerra, es Chile, en una campaña programática de desprestigio de Bolivia, a través del historiador de este país, Benjamín Vicuña Mackena, que inicia la mentira, la que sería repetida por los bolivianos ligados a la facción de Narciso Campero (quien golpea a Daza cuando éste se encontraba en pleno campo de batalla en Perú) y luego perpetrada por los intelectuales bolivianos posteriores a la guerra.
Gabriel René Moreno, que es uno de éstos últimos, reproduce la versión con una técnica irrisoria que la narratología no dudaría en llamar “historiador omnisciente”: “Guardando el Presidente de Bolivia (Daza) en los bolsillos de su disfraz la noticia por tres días, reservó su sorpresa para después de los carnavales”. Este mismo relato fue adoptado por la historiografía liberal del positivismo (encabezada por Alcides Arguedas) a partir de la aseveración por el líder de esa doctrina política, Eliodoro Camacho; posteriormente fue recitado por escritores como Enrique Finot y otros.
En las letras universales, no hay otro ejemplo mejor para ilustrar esta paradoja de la historia —que los vencedores la escriban y los vencidos se encarguen de difundirla— que lo que el crítico literario ruso Mijail Bajtín teorizara sobre el Carnaval en su libro La cultura popular en la Edad Media y el Renacimiento. El contexto de François Rabelais.
Según Bajtín, en esta festividad se perturban, equilibran e invierten los lugares de poder (el noble se iguala al plebeyo, el rico al pobre) de tal modo que el mundo y sus estamentos quedan “de cabeza”. Esta idea armoniza con el tema carnavalesco de la polémica de la Guerra del Pacífico. De algún modo, se puede decir que para que la versión chilena haya sido adoptada por los bolivianos como una historia oficial, no puede sino responder al trastorno y la reversión que ocurre durante las carnestolendas.
La historiografía boliviana del siglo XX ha sido la encargada de quitar la máscara carnavalera fabricada por la historia chilena de la época, aunque aún quedan algunos resabios de especialistas del país que insisten en ella; sólo por dar un ejemplo, en la educación pública de Bolivia esta mistificación continúa totalmente vigente, para vergüenza de nuestro sistema escolar.
Sin la intención de hacer una defensa del general Daza, subrayando también sus errores, muchos estudios desmienten, de manera documentada, la posibilidad de que se haya callado la noticia de la invasión. El libro más importante de este tenor es Daza no ocultó la noticia de la invasión chilena (1982) de Luis Antezana, aunque siete años antes Enrique Vidaurre ya presentaría pruebas para el desmentido de ese episodio en su libro El presidente Daza.
Chile. Fueron los historiadores de Chile, con Vicuña Mackena como iniciador, quienes urden el relato de que el Presidente de Bolivia se guardó la noticia para que el Carnaval pueda seguir.
El interés de algunos bolivianos en confirmar el mito se asentaba en que los camperistas y otras autoridades —en pos de matizar sus errores— querían desprestigiar al militar derrocado para justificarse en el poder. “Es notorio que el pueblo de La Paz ignorara el aviso funesto del 14 de febrero (fecha en que la tropa chilena invade Antofagasta), mientras que Daza, aturdido por el bullicio del Carnaval, ocultaba el parte”, cita a Eliodoro Camacho el historiador Antezana en el libro ya mencionado. Los que sostienen esta posibilidad hablan de que Daza y Eulogio Medina, entonces ministro de Relaciones Exteriores, recibieron el aviso del cónsul boliviano en Tacna, Manuel Granier, al día siguiente del de la invasión, el 15 de febrero: “Gobierno chileno ha ordenado a fuerzas reunidas en Caldera ir a Antofagasta y ocupar Litoral”. Hay que subrayar aquí que el formato mismo del comunicado es el que tiene un telegrama (por la ausencia de artículos), cuando se sabe que entre Bolivia y Chile no había una red de telégrafos.
Insostenible. La historiografía del país probó la insostenibilidad de la versión. La negación del relato chileno se basa en citas de la investigación del patricio Gastón Velasco (quien también compuso la letra del Himno al Litoral y fue Alcalde de La Paz). El fundamento básico de la falta de veracidad de que Daza haya callado la noticia de la invasión del 14 de febrero de 1879 es, esencialmente, de orden físico: no existía una red de telégrafos entre Bolivia y Chile, y la noticia llegó hasta el Presidente a lomo de caballo el Martes de Carnaval (25 de febrero).
La cronología de los hechos, según el estudio de Velasco, es citada por Antezana de manera detallada a continuación. El viernes 14 de febrero se inicia la invasión en Antofagasta. El 15 la tropa chilena se dedica al saqueo de los bienes de los bolivianos.
En la tarde del 16 llega el vapor “Amazonas” con la bandera boliviana (la misma que fue cambiada por la chilena inmediatamente). El prefecto de la localidad, Severino Zapata, las autoridades y varias familias bolivianas se embarcan en ese buque para escapar de la furia de las fuerzas de ocupación, cuando zarparon a altas horas de la noche.
El lunes 17, el “Amazonas” llega a Tocopilla. El martes 18 parte con rumbo al puerto peruano de Iquique y se manda un telegrama escueto al cónsul boliviano en Tacna, Manuel Granier. El 19 llega el vapor a Arica. En el muelle se encuentra Granier para recabar información más amplia que la del telegrama que recibió y así redactar la noticia para mandarla por correo a La Paz.
El 20 (Jueves de Comadres) parte de Tacna el estafeta Gregorio Choque (apodado Goyo) con la correspondencia urgente y logra hacer el recorrido impensado de 76 leguas (más de 450 kilómetros) en sólo seis días.
“Bolivia no contaba con un servicio telegráfico (...), el camino directo era el de Tacora a Machagas”, escribe Velasco. Por su parte, el historiador chileno Tomás Caivano lo confirma en su libro Historia de la Guerra de América, entre Chile, Perú y Bolivia: “Repetimos, entre Bolivia y Chile no hay telégrafo. El (camino) más cercano del que puede hacer uso Bolivia va de Tacna y Arica”.
El itinerario de Goyo fue el siguiente: el 20 de febrero fue de Tacna a Palca; el 21, de Palca a Huchusuma. El sábado 22 recorrió el trayecto de Huchusuma a la posta de Chulluncayani; el 23, de ese último lugar a San Andrés de Machaca. El 24, de esa localidad a Tambillo, y el 25 (Martes de Carnaval), de Tambillo a la ciudad de La Paz.
El chasqui llegó con la noticia al Palacio de Gobierno a las 23.00 y se encontró con el cochero de Daza, quien lo llevó a la casa de Carlos Frías (esquina Yanacocha y Mercado), donde se festejaba el Carnaval y donde había estado antes la comitiva presidencial. De esa casona, la autoridad se retiró a la fiesta del coronel José María Baldivia, intendente de Policía, en la calle Pichincha. Efectivamente, allá encontraron al Presidente y fue donde conoció la mala noticia. Eran las 12.00 cuando la noticia comenzó a circular inmediatamente se supo (esta relación cronológica puede verse en los libros mencionados de Antezana y Vidaurre).
El ex presidente e historiador Carlos Mesa subraya, por otro lado, que también hay que ser críticos con Daza por ser el responsable de la retirada de Camarones, pues “finalmente él era el comandante en jefe del Ejército Unido Peruano-Boliviano. En consecuencia, tenía la posibilidad de decidir no replegarse, aunque no lo hizo”.
lunes, 13 de febrero de 2012
El papel del Vicepresidente en Bolivia: ¿entre el Legislativo y el Ejecutivo?
El papel de los vicepresidentes, entre el Legislativo y el Ejecutivo
La Razón / Ricardo Aguilar Agramont
ANIMAL POLÍTICO/ 12 de febrero de 2012
La institución del mayorazgo en la España de Isabel la Católica (vigente desde antes de la llegada de los colonizadores a América hasta mediados del siglo XIX) muestra un paralelo coincidente con el destino en crecimiento de la investidura de vicepresidente en Bolivia.
Según este régimen, la herencia de las propiedades de la nobleza eran indivisibles y sólo podían ser transferidas al hijo primogénito, mientras que la demás descendencia masculina (llamada los “segundones”) debía buscarse la vida en la Iglesia, las armas o las letras, y las mujeres recibían una dote para casarse con un noble.
El puesto de vicepresidente siempre fue visto en ese sentido del “segundismo” español: siendo esta autoridad una suerte de desheredado que es parte de una nobleza de menor nivel, aunque al fin de cuentas un “noble”. Esta percepción se consolida, al menos en la opinión general, tras la frase de Juan Lechín Oquendo: “La vicepresidencia es la quinta rueda del carro”.
“En vista de la fuerte tradición presidencialista y caudillista (de Bolivia), ésta fue una posición gubernamental subordinada a los intereses de los sucesivos regímenes oficiales de cada gestión”, opina el ex segundo mandatario Víctor Hugo Cárdenas (1993-1997).
Los nobles “segundones” de España, de estar totalmente relegados, ganaron un protagonismo impensado a partir de la llegada de Cristóbal Colón a América, ya que los primogénitos, al tener su herencia asegurada en Europa, no se aventuraban a ser parte de la colonización. A estos relegados, en cambio, se les abrió una puerta que inicialmente fue desdeñada hasta que los que vinieron al continente a hacer fortuna terminaron con más riquezas aún que sus hermanos mayores, como confirmando que, alguna que otra vez, “los últimos son los primeros”.
En el caso de la vicepresidencia en el país, esta especie de síndrome de segundismo se ha perturbado. Sin ir lejos, casi la mitad de las últimas siete autoridades con esta investidura han llegado luego a la silla presidencial: Jaime Paz Zamora (por elección en el Congreso Nacional), Jorge Quiroga y Carlos Mesa (ambos por sucesión constitucional).
Adicionalmente a esta probada posibilidad de ascenso político, la nueva Constitución Política del Estado (CPE) otorga al vicepresidente —en el artículo 174, inciso 3— la atribución de participar en el consejo de ministros (que es parte del Órgano Ejecutivo) mientras es la cabeza del Órgano Legislativo, lo que le brinda una probabilidad de una movilidad política nunca antes dada en el mecanismo estatal boliviano, pues, antes sólo participaba de estas reuniones si es que la máxima autoridad estatal lo invitaba de manera expresa; hoy no necesita de ello, puesto que la CPE lo obliga a asistir.
Según el sociólogo Fernando Mayorga, el imaginario político boliviano es presidencialista, lo cual le resta importancia al vicepresidente. Sin embargo, añade, las nuevas tareas que tiene el vicepresidente han hecho que el cargo gane mayor importancia y también consistencia.
No obstante, el ex vicepresidente Julio Garrett Ayllón (1985-1989) hace una crítica a esa doble función en distintos órganos. “En la medida en que un vicepresidente se entromete en el Ejecutivo, sometiéndose a la dependencia del Presidente, degrada la autonomía del Órgano Legislativo y debilita el papel democrático de la Asamblea. Aunque, por esa vía, solapadamente, Mamerto Urriolagoitia desplazó a Enrique Hertzog (1949) y René Barrientos a Paz Estenssoro (1964). Sería largo referirse a la historia de las deslealtades de los que ocuparon este cargo”.
Contrapunteo. Carlos Mesa (2002-2003) ve en estas funciones una incoherencia en la CPE: “La Constitución de 2009 mantiene la idea de que los órganos son independientes y coordinados entre sí, pero contradice flagrantemente esa definición cuando le da al vicepresidente una doble característica: sigue siendo la cabeza del Legislativo y a la vez es, constitucionalmente, parte del Órgano Ejecutivo. Lo cual es una antítesis y una ruptura de un principio básico en la CPE”. Por esa razón, considera que, a partir de la nueva Carta Magna, el segundo gobernante tiene más poder “que nunca antes” en la historia de Bolivia.
Cárdenas tiene una opinión diametralmente opuesta a la de Mesa: “La actual Constitución disminuye el rol de la segunda autoridad del Gobierno como conductora del Legislativo y destaca su dependencia con el Ejecutivo. Por ejemplo, en el artículo 174, numeral 2, de la CPE, se dispone que la vicepresidencia conduce el proceso autonómico y el artículo 173, numeral 5, señala que el segundo mandatario junto al presidente conducen las relaciones internacionales del país. Sin embargo, en la práctica, la Asamblea Legislativa carece de una autoridad coordinadora y hay roces entre la cancillería y la presidencia; finalmente, el proceso autonómico está paralizado sin conductor alguno”.
De manera similar a Mesa, Paz Zamora (1982-1984) cree que los órganos Legislativo y el Ejecutivo funcionan, actualmente, como un solo poder, “lo que no es constitucional”. El analista político Marcelo Silva considera que no hay una contradicción en este aspecto, pues, en su criterio, con la nueva CPE el vicemandatario hace de una especie de “visagra” entre ambos órganos y fortalece la idea de que entre sus atribuciones está la de coordinar las acciones en el Legislativo y el Ejecutivo.
Álvaro García Linera confirmó esta función como nueva en una entrevista con el Animal Político en agosto de 2011: (Lo que ahora hace el vicepresidente y que no hacía antes es) “toda la parte ejecutiva, (en el pasado) no se involucraba en la parte ejecutiva. Hoy, quien sea la segunda cabeza del Gobierno, tiene su papel en el Legislativo y en el Ejecutivo y también cumple las funciones que el presidente va observando como complementos necesarios”.
Durante muchos años, las labores en este puesto gubernamental fueron parecidas a lo que García Linera apuntaba al final: el presidente delega tareas específicas a su segundo hombre, como bien podría, sencillamente, no exigirle nada en absoluto.
De acuerdo con el politólogo Franklin Pareja “(La vicepresidencia) nunca ha sido fundamental. Aunque García Linera es un verdadero administrador de poder que está involucrado en las decisiones estructurales fundamentales y se nota que tiene un control sobre la Asamblea Legislativa en su conjunto. Además de ser una autoridad, es un ideólogo del gobierno de Evo Morales”.
Cosa que, al menos en una visión global de la institución, no comparte Cárdenas, quien sostiene que, a partir de 2006 se inauguró la “debacle” de la vicepresidencia y la subordinación de la Asamblea Legislativa (presidida por el segundo mandatario), la que hoy “está reducida a una simple agencia del Órgano Ejecutivo”. Empero, para García Linera, esta modalidad significa que ahora un vicepresidente debe “ser bicéfalo, con un pedazo de cerebro en el Ejecutivo y con otro en el Legislativo”.
Si el modelo del mayorazgo español terminó al llegar a un punto de insostenibilidad y terminó siendo nefasto porque hacía que la tierra perteneciente a la nobleza (mayoritariamente concentrada por esta clase) sea inalienable, inconfiscable e indivisible, habrá que esperar un tiempo para ver si esta nueva atribución del segundismo vicepresidencial (actualmente matizado y potencializado por tener, constitucionalmente, derecho a participar del Legislativo como del Ejecutivo) tendrá o no un buen puerto —como lo fuera América para los “segundones” de España— y llegue a ser un cargo que no merezca ese apelativo.
‘La nueva CPE marca las diferencias’ - Carlos D. Mesa, exvicepresidente
Se produjo un cambio constitucional que diferencia fundamentalmente a los vicepresidentes anteriores a la Constitución Política del Estado de 2009. Antes, el cargo de vicepresidente era muy claro: era la cabeza del Poder Legislativo, no tenía nada que ver con el Ejecutivo; a partir de la nueva Constitución, quien tenga este cargo es parte de ambos órganos.
‘Esta investidura es de importancia mayor’ - Jaime Paz Zamora, exvicepresidente
El vicepresidente tiene que mandar en el Congreso y se supone que en la democracia los poderes son independientes entre sí; es por eso que esta investidura es de importancia mayor, pues representa la cabeza de uno de ellos. Cuando dije que el presidente (Siles Zuazo) no me enviaba ni a comprar pan, me refería a que no oía mis advertencias de que estaban conspirando contra él.
‘El pasado muestra dos tipos de vicepresidencia’ - Víctor Hugo Cárdenas, exvicepresidente
El desarrollo de este cargo se dio entre dos extremos: ser una autoridad marginal o ser una que no dejaba dormir al primer mandatario. Es decir, los dos estilos tradicionales fueron: a) un espacio de malestar y de disputa con el presidente de turno (una vicepresidencia serrucho) y b) una de carácter marginal, o sea una vicepresidencia florero.
‘Todo vicepresidente se ve como presidenciable’ - Álvaro García Linera, vicepresidente
En una entrevista pasada con Animal Político, Álvaro García Linera consideró que el problema que tuvieron los vicepresidentes es que ya se creían presidentes y presidenciables, lo que generó tensiones y luchas por “poderes mezquinos y personales”. La autoridad, además, atribuyó como ejemplo de esta ambición a “todos los vicepresidentes sin excepción”.
‘Nunca me sentí a la sombra del poder’ - Julio Garrett Ayllón, exvicepresidente
Yo nunca me sentí “a la sombra del poder”. Trabajé en el lugar que me señalaba la Constitución como jefe del Poder Legislativo. En la Constitución no hay dualidades en la vicepresidencia, pero sí las puede haber en el vicepresidente. Por eso, en cuatro años, no fui a reuniones del consejo de ministros para no comprometer al Congreso en las decisiones del Ejecutivo.
‘(El cargo) profundiza la democracia’ - Luis Ossio Sanjinés, exvicepresidente
“En la manera en que se ha profundizado la democracia se ha fortalecido la función del vicepresidente, pero no como tal; no como sustituto del presidente, sino como cabeza del Poder (Órgano) Legislativo. [...] No obstante, su sistema de elección lo acerca más al Poder (Órgano) Ejecutivo”. (Ossio Sanjinés, Luis: ¿La quinta rueda del coche?, 1993, La Paz).
La Vicepresidencia de la República. Institucionalización o supresión?
Por Dr. José Antonio Rivera S.
Lp – 27/02/2003
1. La Vicepresidencia en la historia republicana
En la estructura jurídico-política establecida por la Constitución Bolivariana de 1826 se institucionalizó la Vicepresidencia de la República como parte del órgano Ejecutivo. En efecto, el Capítulo Segundo del Título Sexto de la referida Constitución contenía normas que no sólo la institucionalizaron como parte de la estructura del Ejecutivo sino que también le asignaron las funciones específicas que debía desarrollar el Vicepresidente como miembro de dicho órgano de poder.
En efecto, la Vicepresidencia de la República era parte constitutiva del órgano Ejecutivo, pues así lo definió el art. 77 de dicha Constitución al señalar: "El ejercicio del Poder Ejecutivo reside en un Presidente Vitalicio, un Vicepresidente y tres Ministros de Estado". Por otro lado, el Vicepresidente tuvo funciones específicamente asignadas por el texto constitucional, las que en resumen eran las siguientes: a) Jefe de Gabinete Ministerial (art. 88) y b) Responsable del despacho de los asuntos administrativos del Estado, juntamente con los Ministros de Estado (arts. 89 y 90).
Precisamente ese hecho de incorporar la Vicepresidencia de la República en la estructura del Ejecutivo, asignándole la función de Jefe de Gobierno con funciones y atribuciones en el ámbito de la administración pública, dio lugar a que algunos estudiosos de la materia calificaran el sistema de gobierno adoptado en la Constitución Bolivariana como un régimen Semipresidencialista o Semiparlamentarista, toda vez que el Vicepresidente de la República ejercía las funciones de Jefe de Gobierno y era responsable, políticamente, ante el Legislativo, por los actos del gobierno, entre tanto que el Presidente de la República era vitalicio e irresponsable de sus actos. El Vicepresidente era designado por el Presidente de la República con aprobación del Legislativo.
En cuanto al órgano Legislativo se refiere, en la estructura establecida por la Constitución Bolivariana, el Vicepresidente de la República no ejercía la función de Presidente Nato del Congreso Nacional, pues el texto constitucional estableció que cada una de las Cámaras elegía por separado a su presidente, para los casos de reunión conjunta de las tres cámaras, las sesiones eran presididas, por turno, por uno de sus presidentes. Al respecto, el art. 41 de la Constitución estableció lo siguiente: "Cuando se reúnan las cámaras , las presidirá por turno uno de sus presidentes. La reunión se hará en la Cámara de los Censores, empezando la presidencia por el de ésta". Con la previsión constitucional referida, quedó claramente definido que la Vicepresidencia de la República formaba parte constitutiva de la estructura orgánica del Poder Ejecutivo.
En la reforma Constitucional del año 1831, si bien se mantuvo la institucionalización de la Vicepresidencia de la República con normas establecidas en el Capítulo Tercero del Título Quinto (referido al órgano Ejecutivo) de la Constitución, no se la incluyó de manera explícita en la definición de la estructura del Ejecutivo. En efecto, el art. 64 del texto constitucional aprobado en la reforma de 1831 estableció lo siguiente: "el Poder Ejecutivo reside en el Presidente del Estado y tres Ministros del despacho"; en el citado texto ya no se hizo referencia alguna al Vicepresidente como parte de la estructura orgánica del Ejecutivo.
Sin embargo, en ese mismo texto constitucional se incluyeron normas expresas organizadas en el Capítulo Tercero que instituyeron la Vicepresidencia; pues el art. 79 estableció que "Habrá un Vicepresidente de la República, elegido del mismo modo que el Presidente". El texto constitucional le asignó dos tareas específicas: a) por una parte, la de reemplazar al Presidente en los casos de muerte, imposibilidad física o moral, asimismo en el caso de suspensión (art. 80); b) por otra, la función administrativa en la esfera del Ejecutivo ejerciendo cualquiera de los Ministerios de Despacho, por disposición o designación del Presidente de la República, en cuyo caso se hacía responsable de sus actos ante la Ley (arts. 82 y 83).
En cuanto a la presidencia del órgano legislativo, el Vicepresidente de la República no ejercía dicho cargo, y de la misma forma en que lo establecía la Constitución Bolivariana, cada Cámara elegía su presidente y en los casos de reuniones conjuntas de ambas cámaras o sesión de congreso, quien presidía la sesión era el presidente de una de las cámaras por turno, comenzando por la de senadores.
En la reforma constitucional del año 1839 se suprimió la Vicepresidencia de la República de la estructura jurídico-política del Estado. El art. 65 de la nueva Constitución definió la estructura del órgano Ejecutivo en los siguientes términos: "El Poder Ejecutivo se ejercerá por un ciudadano, con el título de Presidente de la República y por los Ministros o Secretarios de Estado". Como lógica consecuencia de la supresión de la Vicepresidencia, el texto constitucional en sus arts. 69 y 70 estableció que en caso de renuncia, destitución o muerte del Presidente de la República lo reemplazaría el Presidente del Senado; si la vacancia se produjese dentro de los dos primeros años del período constitucional, el Presidente del Senado asumiría el cargo para convocar a una nueva elección del Presidente; en cambio, si la vacancia se produjese pasados los dos primeros años del período constitucional, el Presidente del Senado asumiría el cargo de Presidente de la República para desempeñarlo hasta terminar el período constitucional.
En la reforma constitucional realizada el año 1878 se restituyó la Vicepresidencia de la República; empero, a diferencia de los textos constitucionales de 1826 y 1831, ya no se la institucionalizó en la estructura jurídico-política del Estado de manera constitutiva y expresa, tampoco se definió su pertenencia a la estructura del Ejecutivo, menos se señalaron las funciones específicas que desarrollaría el Vicepresidente de la República entre tanto no reemplace al Presidente.
En efecto, el art. 75 define que "el Poder Ejecutivo, se encarga a un ciudadano con el título de Presidente de la República, y no se ejerce sino por medio de los Ministros Secretarios del despacho", lo que significó que formalmente el Vicepresidente de la República no formaba parte de la estructura del Ejecutivo; entonces su función se reducía a la de reemplazar al Presidente de la República en los casos de renuncia, inhabilidad o muerte, así como en los casos en los que el mismo se pusiere a la cabeza del ejército en caso de guerra extranjera o civil, así lo dispuso el art. 77 del texto constitucional reformado el año 1878. Por lo demás, el referido texto constitucional incluyó al Vicepresidente en las normas que regulaban los aspectos referidos a la elección, requisitos y condiciones para la elección del Presidente de la República.
En el texto constitucional aprobado mediante la reforma del año 1878, no se asigna al Vicepresidente de la República función legislativa alguna, es decir, que éste no ejercía las funciones de Presidente Nato del Congreso Nacional o del Senado, se entiende que cada Cámara elegía a su respectivo presidente y las sesiones conjuntas las presidían los presidentes de las Cámaras; el texto constitucional no hacía referencia alguna respecto a ese tema.
En la reforma constitucional del año 1880, sin institucionalizarlo expresamente como una estructura orgánica que pertenezca a alguno de los órganos de poder, se hizo referencia a la existencia de dos Vicepresidentes de la República, asimismo se generó la posición bicéfala de los Vicepresidentes, es decir, se le colocó en el ámbito legislativo y el ejecutivo.
En efecto, por una parte el art. 77 de la Constitución estableció que "cuando en el intermedio de este período -se refiere al período constitucional definido por el art. 76- falte el Presidente de la República por renuncia, inhabilidad o muerte, será llamado a desempeñar sus funciones el primer Vicepresidente, que será electo junto con aquel, según se ordena en la sección correspondiente, hasta la terminación del período constitucional. Cuando el Presidente de la República se pusiere a la cabeza del Ejército, en caso de guerra extranjera o civil, será también reemplazado por el Primer Vicepresidente. A falta del primer Vicepresidente y en todos los casos previstos por este artículo, le reemplazará el segundo Vicepresidente, que será elegido de la misma manera que aquél". Como podrá advertirse, el texto constitucional de referencia, sin institucionalizarlo formal y expresamente dispuso que se elegían a dos Vicepresidentes juntamente con el Presidente de la República; al efecto, las normas constitucionales incluían a los Vicepresidentes en las regulaciones establecidas para el Presidente de la República con relación a los requisitos y condiciones de su elección, el procedimiento de elección y la toma de posesión del cargo.
De otro lado, el texto constitucional adoptado en la reforma de 1878, en su artículo 81 segundo párrafo, dispuso que "mientras el primer Vicepresidente no ejerza el Poder Ejecutivo, desempeñará el cargo de Presidente del Senado, sin perjuicio de que éste elija su Presidente para que haga las veces en ausencia de aquel". Ello significa que la Constitución le asignó al primer Vicepresidente de la República una función legislativa sin que éste forme parte de la estructura orgánica del órgano Legislativo, claro está que sólo le asignó la función de presidir la Cámara de Senadores y no así de la sesión de congreso como se conoce a la reunión conjunta de ambas cámaras. En ese orden, el artículo 44 de la Constitución estableció una norma ambigua que podía dar lugar a diversas interpretaciones, entre ellas el que los Vicepresidentes cumplían funciones legislativas, pues la citada norma, en su párrafo segundo dispuso que "los Vicepresidentes no quedarán suspensos de sus funciones legislativas, sino cuando ejerzan la Presidencia u otro de los cargos expresados". En una interpretación gramatical y literal de la norma se podía llegar a la conclusión de que los Vicepresidentes ejercían funciones legislativas permanentes; siendo así que no eran miembros, ni formaban parte de la estructura orgánica del Legislativo.
Fue en la reforma constitucional del año 1880 que se inició la situación de bicefalia en la función del Vicepresidente de la República, debido a la incorporación de normas imprecisas e inadecuadas al texto de la Constitución. En efecto, el texto constitucional, sin definir que la Vicepresidencia sea parte constitutiva de la estructura del órgano Ejecutivo, les asignó a los Vicepresidentes la función de reemplazar al Presidente en los casos expresamente señalados, de manera que al realizar ese reemplazo, el Vicepresidente ejercía las funciones propias del órgano Ejecutivo. Pero por otro lado, el texto constitucional, sin que la vicepresidencia sea parte constitutiva de la estructura del órgano Legislativo, le asignó al Vicepresidente la función de Presidente del Senado, en cuyo ejercicio cumplía las funciones legislativas.
En la reforma constitucional del año 1938 se incluyó en el texto de la Constitución la norma establecida en el segundo párrafo del art. 52, que de manera referencial señalaba que "el Vicepresidente de la República en su carácter de Presidente del Congreso Nacional y del Senado goza de las mismas inmunidades acordadas a Senadores y Diputados", lo que llama la atención es que el citado texto constitucional le reconocía al Vicepresidente de la República las mismas inmunidades y prerrogativas acordadas a los Senadores y Diputados, haciendo referencia a su carácter de Presidente del Congreso Nacional y del Senado, pero en ninguna otra norma de la Constitución se definió o instituyó que el Vicepresidente de la República es o ejerce los cargos antes referidos, tampoco se definió que la Vicepresidencia, como institución, forme parte del Legislativo o el Vicepresidente sea miembro de la Cámara de Senadores o la de Diputados, de manera que resultaba siendo una imposición impropia al Congreso Nacional y la Cámara de Senadores de una Presidencia encomendada a quien no es miembro integrante de ninguna de las cámaras que conforman el Legislativo, lo cual afectaba a la independencia del órgano Legislativo.
El texto constitucional aprobado mediante la reforma del año 1938 no institucionalizó la Vicepresidencia como parte de la estructura jurídico-política del Estado, tampoco la incluyó a la estructura del órgano Ejecutivo, por cuanto el art. 82 de la Constitución dispuso que "el Poder Ejecutivo se ejerce por el Presidente de la República, conjuntamente con los Ministros de Estado". El texto constitucional simplemente definió la sucesión presidencial en el que le asignó al Vicepresidente la función de reemplazar al Presidente de la República en los casos de impedimento o ausencia temporal, así como cuando quedase vacante el cargo.
En los textos constitucionales aprobados mediante las reformas realizadas en los años 1945, 1947, 1961, 1967, 1994 y 2004, se mantuvo invariable el tratamiento normativo referido a la Vicepresidencia de la República, con las características descritas precedentemente.
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