El Tratado de 1904
La Razón – 31 de marzo de 2011
La frontera de Chile llegaba hasta Tarapacá. Antofagasta formaba parte del territorio boliviano. Más al norte, Arica e Iquique eran parte del Perú. Chile sostenía que su soberanía corría desde el paralelo 23; Bolivia, que le correspondía hasta el paralelo 25. Ese debate se prolongó por cerca de 30 años, hasta que en 1863 el Congreso boliviano autorizó declarar la guerra a Chile, que había declarado como su propiedad dichos territorios, en caso de que no desocupe el Litoral boliviano. Estos acontecimientos tuvieron un giro importante luego del conflicto surgido entre Perú y España, en 1865.
Concluida esta disputa, se reinicia la reivindicación chilena hasta la firma del Tratado de 1866, que determina como línea divisoria el paralelo 24 del mar a los Andes, además de la repartición equitativa entre ambos países de los impuestos provenientes de la exportación del guano descubierto y por descubrir entre los grados 23 y 25.
Sin embargo, surgieron divergencias entre ambos países al momento de aplicar las cláusulas económicas, volviendo a crearse un clima de tensión que duró varios lustros. El 6 de agosto de 1874 se firma un nuevo Tratado dejando sin efecto el anterior, en este nuevo pacto se mantuvo como límite el paralelo 24 y la renuncia de Chile a sus derechos soberanos al norte de esa línea.
En 1878, el presidente Daza ordena al prefecto de Antofagasta cobrar 10 centavos por cada quintal de salitre exportado. Aprovechando esta violación al Tratado de 1874, Chile decide romperlo de manera unilateral. En 1879, su ejército ocupa el puerto de Antofagasta, reivindicando para sí los territorios situados entre los paralelos 23 y 24 antes cedidos a Bolivia. Finalizada la Guerra del Pacífico, se firma un Pacto de Tregua en 1884 que declaraba suspendidas las hostilidades entre ambos países. Dicho documento no especifica la pertenencia de los territorios ocupados entre los paralelos 23 y 24.
Finalmente, tras largos años de negociaciones y ante la presión de Chile se firma en 1904 el Tratado definitivo de paz entre ambos países, por el cual Bolivia reconoce el dominio absoluto y perpetuo de Chile en todos los territorios ocupados en virtud del Pacto de Tregua. Sin embargo, en ninguna parte de este documento se deroga o abroga el Tratado de 1874, que estableció que el límite entre ambos países era el paralelo 24, por tanto, los territorios bolivianos comprendidos en ese paralelo continúan siendo de Bolivia.
Por consiguiente, la posición del presidente Evo Morales de colocar el tema marítimo ante los tribunales internacionales es una decisión acertada que todos los bolivianos debemos respaldar.
José Luis Orihuela
Marcelo Ostria Trigo
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
1. NOTA PRELIMINAR.
Con frecuencia, cuando se trata de la mediterraneidad de Bolivia, aparecen opiniones que propician que se presente una demanda de nulidad del Tratado de Paz y Amistad, suscrito por Bolivia y Chile en Santiago el 20 de octubre de 1904, que consolidó la conquista chilena del territorio costero boliviano ocupado por las fuerzas chilenas en la Guerra del Pacífico de 1879. Se menciona, en apoyo de este criterio, una causa fundamental: el vicio del consentimiento que significa el empleo de la fuerza y las amenazas que obligaron a Bolivia a aceptar la suscripción de un tratado de límites que consagra la cesión territorial en favor de Chile, a cambio de compensaciones que, como se sabe, fueron muy poco equivalentes.
Una eventual demanda de nulidad del Tratado de 1904 –aun sin precisar ante qué instancia sería pertinente plantearla– aparentemente podría constituir un camino adecuado para la solución de la mediterraneidad de Bolivia. En efecto, cuando se cuenta con argumentos respaldados por hechos y evidencias incuestionables, en este caso la violencia y la amenaza, es comprensible que se aconseje demandar la nulidad de un pacto.
Pero cuando se trata de concretar una política revisionista de la situación creada por el Tratado de 1904, interponiendo una demanda de nulidad, surgen obstáculos difíciles de salvar. Esta comprobación no significa ignorar por anticipado la justicia de un planteamiento de esta naturaleza, sino que resulta de la necesidad de estudiar cuidadosamente esta posibilidad con dos líneas de razonamiento: la una, estrictamente técnico–jurídica, basada en principios universales reconocidos y en las normas internacionales en vigencia; y, la otra, considerando las peculiaridades del Derecho Internacional Público y, a la vez, tomando en cuenta el grado de avance de esta rama jurídica en los ciento veinticinco años que han transcurrido desde la suscripción del Tratado de 1904.
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Este breve ensayo no constituye –ni esa es la intención– un estudio de todos los aspectos jurídicos que son aplicables a la hora de considerar la actual mediterraneidad a la que se ha confinado a Bolivia. Este trabajo es sólo un primer acercamiento al tema, en el afán de lograr ciertos esclarecimientos necesarios. Resulta conveniente mencionar, asimismo, que en esta presentación no fue posible dejar de considerar los aspectos políticos de la cuestión, los que, como es frecuente en otros asuntos internacionales, predominan sobre los estrictamente jurídicos.
Una advertencia adicional: Para considerar los aspectos jurídicos en este asunto, se parte de un hecho incontrastable: Bolivia nació a la vida independiente con un territorio costero bajo su soberanía. No habrá, por tanto, mención a la majadería de ciertos historiadores chilenos que sostienen que Bolivia nunca tuvo acceso al Océano Pacífico. En un notable trabajo, el que fue diplomático e historiador, don Juan Siles Guevara, expone contundentemente, como lo hicieron muchos otros esclarecidos bolivianos, nuestros títulos sobre el territorio del Litoral. Esto exime de insistir en un alegado y en una exposición más de los derechos originales.
2. LOS TRATADOS INTERNACIONALES.
Una definición comúnmente aceptada de los tratados internacionales (la principal fuente del Derecho Internacional) es la que figura en el numeral 2, Parte Primera, de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, suscrita el 23 de mayo de 1969 y que entró en vigor el 27 de enero de 1980, bajo el auspicio de la Organización de las Naciones Unidas.
“2. Términos empleados.
1. Para los efectos de esta Convención:
a) Se entiende por ‘tratado’ un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera sea su denominación particular.”
El profesor Charles Rosseau, ofrece esta definición de los tratados internacionales: “Cualquiera que sea su denominación, el tratado internacional se nos aparece como un acuerdo entre sujetos del derecho de gentes destinado a producir determinados efectos jurídicos”.
El profesor César Sepúlveda, afirma: “Los tratados son por excelencia la manifestación más objetiva de la vida de relación de los miembros de la comunidad internacional. Pueden definirse, en sentido amplio, como los acuerdos entre dos o más Estados soberanos para crear, para modificar o para extinguir una relación jurídica entre ellos”. Habrá que mencionar que los tratados también son los suscritos por otros sujetos internacionales recientemente reconocidos en esta calidad, como los organismos internacionales.
Como se podrá apreciar, en términos generales hay acuerdo entre los tratadistas y el derecho positivo (Convención de Viena sobre los Tratados) en la definición y concepto de lo que se debe entender por tratado internacional.
Por otra parte, un tratado, para su conclusión, supone varias fases: la negociación, la firma y la ratificación según el procedimiento constitucional que establezca el ordenamiento jurídico interno de las partes. Sobre la negociación no existen normas definidas, aunque generalmente éstas se desarrollan entre agentes diplomáticos de las partes. En algunos casos, especialmente en convenios comerciales y de integración, se ha hecho frecuente que las negociaciones sean encomendadas a técnicos y especialistas. En realidad, la negociación de un tratado es una fase preliminar de la que no nacen obligaciones pues el vínculo jurídico se establece con la firma y la ratificación.
A los efectos de este trabajo, no se examinan las diversas clases de tratados, según los temas, el número de signatarios, las distintas denominaciones que son usuales, las diferentes formas de su conclusión, etc.
3. EL TRATADO DE 20 DE OCTUBRE DE 1904.
Desde el punto de vista formal, el tratado suscrito en Santiago de Chile, por el que Bolivia cede a Chile a perpetuidad el territorio costero con que nació a la vida independiente, cumplió con los requisitos generalmente establecidos.
Uno de esos requisitos consagrados para la validez de los tratados es que, quienes los firman cuenten con la expresa representación de su gobierno. El poder otorgado a quien está encargado por su país para suscribir un tratado, se consigna en un documento –plenipotencia o plenos poderes– autorizado y suscrito por el respectivo Jefe de Estado que es el conductor de las relaciones exteriores de su país.
Para la suscripción del Tratado de Paz y Amistad de 20 de octubre de 1904, el Presidente de la República de Bolivia otorgó plenos poderes al Plenipotenciario don Alberto Gutiérrez y el Presidente de Chile al Ministro de Relaciones Exteriores don Emilio Bello Codesido. Conforme a la práctica establecida, a la firma del tratado, se canjearon los respectivos plenos poderes “hallándolos en buena y debida forma”.
Pese a que las formas en el Tratado fueron inobjetables a la firma del tratado, surgió una importante cuestión referida al territorio comprendido entre los paralelos 23 y 24. En efecto, el artículo 2° establece que “...quedan reconocidos de dominio absoluto y perpetuo de Chile los territorios ocupados por éste en virtud del artículo 2° del Pacto de Tregua de 4 de abril de de 1884”. Inmediatamente fue advertido que no se mencionaba expresamente el territorio comprendido entre los mencionados paralelos, aunque se indicaba que el tratado se refería al “dominio absoluto y perpetuo de Chile los territorios ocupados por éste...”. Esto fue resuelto a menos de dos meses de la suscripción del Tratado.
Recientemente se expuso nuevamente la cuestión, como un punto que podría favorecer a Bolivia en la recuperación de ese territorio, presuntamente no cedido a Chile por el Tratado de 1904. Quizá por falta de difusión se desconocía que hubo una posterior aclaración. En efecto, el 15 de noviembre de 1904, en el Acta Aclaratoria del Tratado de Paz y Amistad entre Chile y Bolivia, suscrita en Santiago por el Ministro de Relaciones Exteriores de Chile, don Luis A. Vergara y el Enviado Extraordinario y Ministro Plenipotenciario de Bolivia en Chile, don Alberto Gutiérrez, se recoge lo expuesto por el representante boliviano, en sentido de que “...debidamente autorizado por su Gobierno, no tenía inconveniente para hacer la declaración pedida por el señor Ministro de Relaciones Exteriores de Chile, esto es, que el Gobierno de Bolivia reconoce el dominio absoluto y perpetuo de Chile en el territorio situado entre los paralelos 23 y 24 de latitud meridional, desde el mar hasta el actual deslinde con la República Argentina”. En realidad, de no darse la aclaración, Bolivia quizá hubiera podido jurídicamente, pero siempre en el campo teórico, reclamar soberanía sobre el territorio mencionado, aunque hubiera supuesto una solución de continuidad del territorio chileno, sin conexión con Bolivia.
La otra cuestión es mucho más importante y dramática. El Tratado de 1904 fue producto de la imposición, respaldada por la fuerza; fue el resultado de la conquista y suscrito cuando Chile ocupaba militarmente el territorio que fuera incuestionablemente boliviano. Claro que hay chilenos, que sostienen majaderamente que el Tratado de 1904 no fue resultado de la presión y la amenaza, puesto que, cuando se suscribió –dicen– no había tropas chilenas en territorio boliviano. La distorsión, se hace notoria ante la evidencia, reconocida aún en el tratado de 1904: “... quedan reconocidos del dominio absoluto de Chile los territorios ocupados por éste...”.
Pero es más: Chile, en el tiempo en que se negoció, suscribió y ratificó el mencionado tratado, ocupaba por la fuerza con pleno control militar, como resultado de una guerra, el territorio boliviano del Litoral y sus poblaciones y puertos como Antofagasta, Mejillones y Tocopilla y la población de Calama. Aunque con diferentes connotaciones a las que tienen los pactos en el derecho común, es inobjetable que hubo violencia y, por tanto, un vicio en el consentimiento. Se trató, en efecto, del consentimiento dado por una Nación amenazada, como lo prueba la nota de 13 de agosto de 1900 enviada al Gobierno de Bolivia por el representante diplomático chileno en La Paz, Abraham König. He aquí algo de lo dicho en esa carta:
“En tiempo de guerra, las fuerzas de Chile se apoderarían –ostensible amenaza–del único puerto boliviano con la misma facilidad con que ocuparon todos los puertos del litoral de Bolivia de 1879.
“...sabido es de todos los que conocen los recursos de mi país –Chile–, que su poder ofensivo se ha centuplicado en los últimos veinte años”.
“No podemos esperar más (la cesión territorial en favor de Chile). El Gobierno y el pueblo de Chile consideran que han esperado con paciencia”.
“Chile ha ocupado el litoral y se ha apoderado de él con el mismo título con que Alemania anexó al imperio la Alsacia y la Lorena, con el mismo título con que los Estados Unidos de América del Norte han tomado a Puerto Rico. Nuestros derechos nacen de la victoria, la ley suprema de las naciones.
“Que el litoral es rico y vale millones, eso ya lo sabíamos. Lo guardamos porque vale; que si nada valiera, no habría interés en su conservación”.
“Terminada la guerra, la nación vencedora impone sus condiciones y exige el pago de los gastos ocasionados. Bolivia fue vencida, no tenía con qué pagar y entregó su litoral”.
Nada más claro que lo anterior que es históricamente cierto, que prueba que la usurpación se consolidó bajo amenazas chilenas para obtener la suscripción de un tratado. Hay, aun, otros elementos, que la historia recoge como pruebas de la brutal conducta internacional del Chile de ese tiempo. Consecuentemente, resulta claro que el Tratado de Paz y Amistad suscrito entre Bolivia y Chile el 20 de octubre de 1904, fue producto de la conquista territorial por la fuerza y de las amenazas. En suma hubo claros vicios del consentimiento.
Aunque lo anterior constituye una evidencia, el avance del derecho internacional y, en especial, del derecho de los tratados, no siempre es –por increíble que parezca al jurista– una causal para invocar la nulidad de lo pactado.
Y no es que no se haya intentado este camino.
4. EL CAMINO DE LA REVISIÓN DEL TRATADO DE 20 DE OCTUBRE DE 1904.
a) Demanda de nulidad del Tratado de 1904 ante organismos internacionales
Habrá que recordar que el artículo 19 del Tratado de Versalles que constituyó la Liga de las Naciones, expresaba: “De tiempo en tiempo, la Asamblea podrá invitar a los Estados miembros de la Liga a proceder a un nuevo examen de los tratados que hayan llegado a ser inaplicables, así como de las situaciones internacionales cuyo mantenimiento pudiera poner en peligro la paz del mundo”.
Entre las atribuciones de dicho organismo, no figuraba la de revisar, per se, un tratado internacional; lo que sí estaba entre sus facultades, era “invitar a los Estados” a “un nuevo examen”. Y como la demanda era la revisión por parte de la organización internacional, no fue sorprendente que según el criterio de la comisión creada para estudiar la demanda –como había sido planteada– ésta resultara inadmisible “porque la Asamblea de la Sociedad de las Naciones no puede modificar por sí misma ningún pacto y porque la revisión de los tratados es de la sola competencia de los Estados contratantes”.
Jorge Escobari Cusicanqui –seguramente recogiendo una referencia del miembro de la delegación boliviana a la Asamblea de la Liga, Carlos Víctor Aramayo, en sentido de que el fallo sólo se centró en una cuestión de procedimiento–, afirma que la comisión nombrada por la Asamblea de la Liga de las Naciones, “fundó su informe desfavorable en la forma..., sin llegar a pronunciarse sobre el fondo de la misma”. No hay tal. El texto del informe de la comisión, cuando menciona que “tal como ha sido presentada la demanda de Bolivia”, se refiere a una demanda (la boliviana) orientada a que sea el propio organismo el que resuelva el tema. En efecto “para obtener de la Liga de las Naciones la revisión de Tratado de Paz...”, decía la demanda boliviana, o sea que se pedía que sea este organismo el que decida la revisión del Tratado de 1904, sin promover, como lo disponía el Tratado de Versalles, la aprobación de una invitación de la Asamblea para que los propios países signatarios del Tratado impugnado consideren la revisión del mismo.
Por otra parte, el informe de la comisión añade que una eventual invitación solamente “puede hacerse en los casos en que los tratados se han hecho inaplicables”, como lo establece el citado artículo 19 del Tratado de Versalles, y resultaba difícil demostrar que un tratado de límites, como el de 1904, había dejado de ser aplicable.
En definitiva, el dictamen de la comisión fue contundente: los organismos internacionales –en el caso la Sociedad de las Naciones– no pueden modificar un pacto internacional suscrito por dos o más Estados, prescindiendo de la voluntad de sus signatarios.
Por otra parte, como frecuentemente ha sucedido en el manejo de los asuntos internacionales que ha encarado Bolivia, la decisión de presentar la demanda ante la Sociedad de las Naciones, no tuvo en consideración el clima prevaleciente en ese momento histórico que notoriamente era poco favorable para pretensiones revisionistas.
En las relaciones exteriores hay, como se ya se ha mencionado anteriormente en este trabajo, un decisivo componente político que frecuentemente se sobrepone a consideraciones jurídicas. Lo jurídico, en efecto, no siempre es reconocido en un mundo en el que no se ha llegado a la conformación de un ente con poderes supranacionales para resolver, por sí mismo, las controversias, entre ellas las limítrofes, si no se cuenta, para ello, con el asentimiento de las partes.
El argumento de que el tratado fue impuesto por la fuerza –aunque ampliamente conocido y probado– no resultó convincente para la Sociedad de las Naciones. Se acababa de salir de la más terrible guerra librada hasta entonces y, como consecuencia de ella, se había establecido un estatuto territorial diferente al vigente antes de la llamada la “Gran Guerra” (luego se la conocería como la Primera Guerra Mundial).
Cuando se presentó la demanda boliviana ante la Sociedad de las Naciones, hay que reiterarlo, no había llegado el tiempo –aún no ha llegado– en que un organismo internacional tenga la facultad de restablecer el derecho o la justicia dañados por un tratado de límites impuesto por la fuerza.
La revisión de los tratados con la participación de los organismos internacionales, es un importante tema de debate en la doctrina del Derecho Internacional Público. Un claro criterio al respecto es el expuesto por el profesor Charles Rousseau: “El problema que plantea la revisión de las normas convencionales es, en verdad, el problema fundamental del derecho internacional, ya que para el jurista carece de sentido la noción de acto intangible, tanto en el orden internacional como en el interno. Por ello no es posible silenciar el hecho de que el artículo 19 (del Tratado de Versalles) permaneció inaplicado, de modo sistemático, durante los veinte años de funcionamiento de la Sociedad de las Naciones y que, a partir de 1935, potencias interesadas en el mantenimiento del statu quo existente en Europa, se mostraron más dispuestas a admitir su cambio por medio de la fuerza que a aceptar voluntariamente su revisión pacífica”.
El avance que se esperaba tampoco se dio al término de un nuevo conflicto generalizado (la Segunda Guerra Mundial, 1939–1946). En la Carta de San Francisco que creó la Organización de Naciones Unidas, no hubo una repetición, aun tímida o limitada, de lo dispuesto por el artículo 19 del Tratado de Versalles. En efecto, no se incluyó ningún procedimiento para la revisión de los tratados, ni siquiera en la forma de recomendación o invitación a los Estados para que negocien el tema. Se limitó a que la Asamblea General puede “recomendar medidas para el arreglo pacífico de cualesquiera situaciones...que pudieran perjudicar el bienestar general o las relaciones amistosas entre las naciones...” (Artículo 14 de la Carta). El artículo 12, numeral I, a este respecto establece una disposición aún más restrictiva: “Mientras el Consejo de Seguridad esté desempeñando las funciones que le asigna la Carta con respecto a una controversia o situación, la Asamblea General no hará recomendación alguna sobre tal controversia o situación”.
La anodina norma de la Carta de las Naciones Unidas, también es comentada por el Profesor Charles Rousseau: “Por desgracia, la experiencia de la primera posguerra no parece haber servido de mucho, ya que, a diferencia del Pacto de la S. de N. –que por lo menos había previsto un mecanismo de revisión– la Carta de las Naciones Unidas no ha incluido en su texto ningún procedimiento de modificación de los tratados”. Y lo que resulta más preocupante: “En estas condiciones es de temer que la inevitable adecuación del derecho a la realidad acabe efectuándose, tarde o temprano, con procedimientos extrajurídicos, en detrimento del derecho y de la paz”.
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La revisión del Tratado de 1904, por decisión o fallo de una instancia internacional, por ahora, está cerrada. Sólo quedarían, entonces, dos caminos: 1. Una negociación para revisar de mutuo acuerdo con Chile el Tratado de 1904, y 2. Una negociación que, sin modificar los términos de este Tratado, considere una solución práctica para ceder a Bolivia una franja territorial que la vincule con el Océano Pacífico.
Sin embargo, Chile en una errática posición, muchas veces ha cerrado la posibilidad de una revisión concertada por ambas partes, al afirmar que los tratados internacionales son, en cualquier circunstancia, totalmente intangibles e intocables. Esto no corresponde a la verdad, por lo menos jurídicamente, puesto que en el derecho internacional, cuya fuente prevaleciente son los acuerdos nacidos de la voluntad de las partes, la revisión siempre está abierta si se da un nuevo consentimiento. Pese a ello, en el siguiente apartado se trata someramente esta alternativa de negociación.
b) Eventual negociación directa, encaminada a la revisión del Tratado de 1904.
Sobre la posibilidad de revisión de tratados, con el acuerdo de las partes, hay infinidad de precedentes, inclusive en la historia de la delimitación de los territorios de Bolivia y Chile, anterior a la suscripción del Tratado de 20 de octubre de 1904. En realidad, el Tratado de 1904 es el resultado de una revisión –o sustitución, si se prefiere–, entre otros, del Tratado de 10 de agosto de 1866, que Bolivia y Chile suscribieron y ratificaron. En efecto, en el exordio de este tratado se afirma que ambas Repúblicas “han acordado celebrar un tratado que zanje definitiva e irrevocablemente” la fijación de sus respectivos límites territoriales.
Por el Tratado de Límites de 6 de agosto de 1874, Bolivia y Chile, se menciona que ambas partes “han determinado celebrar un nuevo tratado de límites que modificando el celebrado en el año 1866...”.
La revisión de los tratados fue aceptada desde que se inició la práctica de la suscripción de acuerdos entre los Estados, si se da la voluntad de las partes. Sin embargo, esto no coincide con la nueva prédica chilena: la intangibilidad de los tratados es absoluta, sin vuelta ni modificación, en ningún caso, ni aun con el consentimiento de las partes. Resulta claro que para Chile, tanto en 1874, que modificó el Tratado de Límites de 1866, y en 1904 que sustituyó el Tratado de 1874, fue aceptable revisar o modificar, y jurídicamente adecuado, un tratado de límites, porque favorecía sus intereses.
Bolivia, en el pasado, intentó negociar una revisión concertada con Chile del Tratado de 1904. En 1923, el enviado de Bolivia, Ricardo Jaimes Freire, propuso la revisión, la que fue rechazada por el Gobierno de Chile.
Muchos años después, se dio una actitud desconcertante, aunque no prevaleció ni llegó a constituir un planteamiento formal: En el IX Período de Sesiones de la Asamblea General de la OEA celebrado en La Paz en octubre de 1979, el entonces Presidente interino de Bolivia, don Walter Guevara Arze, pronunció un discurso, en el que, entre otros temas, afirmó: “Los Tratados, como todos los actos humanos, son susceptibles de cambio y revisión para acomodar las cosas a las realidades contemporáneas. Nuestro planteamiento formal, que no es una aspiración, se dirige a lograr la sustitución de aquellos Tratados que determinaron nuestra mediterraneidad por otros que respondan a los intereses permanentes, más bien que las circunstancias de los respectivos pueblos”.
El enfoque jurídico del mandatario boliviano, ciertamente coincidía con la línea de pensamiento del Profesor Rousseau, antes citado y que vale la pena repetir: “El problema que plantea la revisión de las normas convencionales es, en verdad, el problema fundamental del derecho internacional, ya que para el jurista carece de sentido la noción de acto intangible, tanto en el orden internacional como en el interno”. Pero lo notorio y curioso es que Guevara Arze se refirió a “nuestro planteamiento formal... para la sustitución de aquellos Tratados que determinaron nuestra mediterraneidad”, planteamiento que –fuera del discurso presidencial– no fue presentado a la Asamblea General de la OEA por la delegación boliviana encabezada por el canciller de entonces, Gustavo Fernández Saavedra. En cambio, se presentó un proyecto de resolución instando a Chile y Bolivia a negociar para que Bolivia obtenga un “acceso soberano y útil al océano Pacífico”. El proyecto de resolución, al fin, fue formalmente propuesto por el canciller venezolano y aprobado por los representantes de América que estuvieron presentes a tiempo de su consideración.
¿Qué fue lo que determinó la incongruencia entre el discurso presidencial y la acción de la Cancillería? Quizá predominó, luego de un último análisis –por cierto posterior a la solemne declaración presidencial– el criterio realista de que el planteamiento de “sustitución” no habría concitado entonces el apoyo de los países de América. Walter Montenegro Soria revela que “en las diversas tareas (seguramente de preparación de las negociaciones para obtener el apoyo mayoritario de los países de la OEA al proyecto de resolución que al fin fue aprobada) intervinieron personalmente el Canciller Fernández, el Subsecretario General Alfredo Jiménez C. y el propio presidente Guevara”. Esto sugiere que el Presidente Guevara modificó su posición en este punto, cuya definición es y será esencial en la política boliviana a seguir en el empeño de resolver el problema de la mediterraneidad que enclaustra al país.
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En los tres últimos intentos concertados entre Bolivia y Chile para negociar una solución de la mediterraneidad (1950, 1975 y 1987), no hubo proposición boliviana para revisar el Tratado de 1904, puesto que las fórmulas de solución negociadas no afectaban a ese Tratado. Es más, Bolivia, ante la falta del avance jurídico internacional que permita demandar la revisión de un tratado por un organismo internacional, no tuvo más remedio que actuar en el marco de los pactos suscritos. Este es el caso de una eventual cesión de una salida soberana al mar por una porción del territorio de Arica, que requeriría un acuerdo peruano–chileno, en virtud del Protocolo Complementario al Tratado de Lima de 1929 que esos países tienen suscrito, pero no supondría modificación del Tratado boliviano–chileno de 1904.
Por otra parte, las disposiciones del Tratado de 20 de octubre de 1904 no tratan sobre los territorios que fueron arrebatados al Perú, colindantes con Bolivia. Cualquier arreglo en este ámbito, por tanto, caería en lo que dispone el Tratado de 1929 y su Protocolo Complementario, y este último prevé un procedimiento para la aceptación (del Perú o de Chile según se trate de Arica o Tacna) de una eventual transferencia a una “tercera potencia” (se refiere a Bolivia en el lenguaje diplomático de esa época), lo que no implica la revisión de ningún convenio internacional pactado por las tres naciones.
c) La Convención de Viena de 1969 sobre el derecho de los tratados. Causas de nulidad de los tratados y procedimiento a seguir.
Respecto de la validez de los tratados, recientemente se han convenido reglas que han sido recogidas en la ya citada Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 23 de mayo de 1969 –entró en vigor el 27 de enero de 1980 a la trigésima quinta ratificación–, entre las que se destaca, precisamente, la que se refiere a la “nulidad o terminación de un tratado” por vicios del consentimiento.
Por otra parte, y esto es importante tomar en consideración, la Convención de Viena no es retroactiva, por lo que sus normas –incluidas las que se refieren a las causas de la nulidad de los tratados– no son aplicables al Tratado boliviano – chileno de 20 de octubre de 1904. Sin embargo, vale la pena mencionar esas disposiciones sobre la nulidad de los tratados:
“Parte V.
“Sección Segunda
“52. Coacción sobre un Estado por la amenaza o el uso de la fuerza. Es nulo todo tratado cuya celebración se haya obtenido por la fuerza en violación de los principios de derecho internacional incorporados en la Carta de las Naciones Unidas.”
En la Parte V, Sección Cuarta, numeral 65 de la Convención se establece un procedimiento a seguir en una acción que tienda a anular un tratado por vicios del consentimiento.
CONCLUSIONES:
1. Para los propósitos de estas consideraciones jurídicas, aun siendo parciales, ya que no incluyen entre los sujetos del derecho internacional a los organismos internacionales, la definición de los tratados contenida en la Convención de Viena de 1969 resulta adecuada.
2. Los antecedentes históricos, y aún los documentos oficiales de Chile como la nota diplomática de 13 de agosto de 1900, son pruebas concluyentes de que éste país ejercitó coacción sobre Bolivia, primero con el uso de la fuerza con la que ocupó territorios, y luego con ostensibles amenazas para obtener el asentimiento boliviano al Tratado de Paz y Amistad, suscrito entre ambos países el 20 de octubre de 1904.
3. Es improbable que prospere una demanda boliviana de revisión del Tratado de 1904 ante organismos internacionales, como la Organización de las Naciones Unidas y la Organización de los Estados Americanos, por que carecen de atribuciones para conocer los litigios relativos a la validez de los tratados. Esto se puso en evidencia con la demanda boliviana presentada ante la Sociedad de las Naciones en 1920. Los organismos internacionales vigentes no han incorporado disposiciones que les faculte para intervenir en una demanda de revisión de los tratados.
4. Por su parte, Chile rechaza cualquier posibilidad –incluida la negociada– de revisar el Tratado de 1904. Ahora sigue la curiosa tesis de que los tratados son intangibles e irrevisables, aun con el consentimiento de las partes signatarias. Consecuentemente, los caminos de la denuncia o de la demanda de nulidad e, inclusive, de la revisión concertada del Tratado del 20 de octubre de 1904, al parecer, están cerrados.
5. La Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969, establece que son nulos los tratados obtenidos por la fuerza o la amenaza. Inclusive fija un procedimiento a seguir para obtener la nulidad. Infortunadamente, esta Convención no es aplicable, por ser expresamente concebida como un conjunto de normas irretroactivas, es decir que no se aplicará a los tratados concluidos antes del 27 de enero de 1980 (fecha de entrada en vigor de la Convención).
6. Lo anterior, lleva a la conclusión de que, en actual grado de avance del derecho internacional, sólo queda a Bolivia, para resolver su enclaustramiento, el camino de la negociación directa, o sea el de los medios político – diplomáticos, para lograr que Bolivia obtenga de Chile un acceso soberano al océano Pacífico, sin revisar o modificar el Tratado de 1904, bajo condiciones que consulten los intereses de las partes. Esto supone una acción planificada y coherente de la diplomacia boliviana y de las instituciones nacionales que deben, en su caso, respaldar un esfuerzo de esta magnitud. Los medios a emplearse, en consecuencia, tendrán que ser los políticos y, para ello, serán necesarias unidad nacional y coherencia en el empeño.
Parece pertinente repetir, una vez más, aquello de que “...hay algo más fuerte que la voluntad de los hombres y que acabará por imponerse: el imperativo geográfico... Complemento esencial de la montaña es el mar y hacia éste acaba por abrirse paso, aunque para ello se requiera de siglos...”
El polémico Tratado de 1904 y sus consecuencias
(La Razón – 23 de marzo de 2006)
La presión chilena fue asfixiante. En 1900, un ministro de mentalidad y arrogancia prusianas fue enviado a Bolivia con un ultimátum. En un texto amenazador dejó, empero, claramente establecido que el Litoral era boliviano y que Chile lo tomó como un botín. En medio de gran controversia política y con posiciones encontradas de los diferentes sectores de opinión en el país, se produjo la firma del tratado entre Bolivia y Chile. Estaba destinado a poner punto final a las desavenencias entre los dos países, algo que no se ha logrado hasta ahora. He aquí un texto resumido del controvertido convenio.
TRATADO DE PAZ, AMISTAD Y COMERCIO SUSCRITO ENTRE BOLIVIA Y CHILE - 20 de octubre de 1904
TRATADO DE PAZ, AMISTAD Y COMERCIO SUSCRITO ENTRE BOLIVIA Y CHILE - 20 de octubre de 1904
(resumen)
Artículo I. Restablécense las relaciones de Paz y Amistad entre la República de Chile y la República de Bolivia terminando, en consecuencia, el régimen establecido en el Pacto de Tregua.
Artículo I. Restablécense las relaciones de Paz y Amistad entre la República de Chile y la República de Bolivia terminando, en consecuencia, el régimen establecido en el Pacto de Tregua.
Artículo II. Por el presente tratado quedan reconocidos del dominio absoluto y perpetuo de Chile los territorios ocupados por éste en virtud del artículo segundo del Pacto de Tregua de 4 de abril de 1884. El límite de sur a norte entre Chile y Bolivia, será el que se expresa a continuación: De la cumbre más alta del cerro Zapaleri en línea a la cumbre más alta del cerro Guayaques en la latitud aproximada de veintidós grados 54 minutos. (A continuación hay una muy extensa y detallada descripción de los límites).
Artículo III. Con el fin de estrechar las relaciones políticas y comerciales de ambas repúblicas, las Altas Partes Contratantes convienen en unir el puerto de Arica con el Alto de La Paz por un ferrocarril, cuya construcción contratará a su costa el Gobierno de Chile dentro del plazo de un año contado desde la ratificación del presente Tratado. La propiedad de la sección boliviana de este ferrocarril se traspasará a Bolivia a la expiración del plazo de 15 años desde el día en que esté totalmente terminado.
Artículo IV. El Gobierno de Chile se obliga a entregar al Gobierno de Bolivia la cantidad de trescientas mil libras esterlinas, en dinero efectivo y en dos parcialidades de ciento cincuenta mil libras, debiendo canjearse la primera parcialidad seis meses después de canjeadas las ratificaciones de este Tratado, y la segunda, un año después de la primera entrega.
Artículo V. La República de Chile destina a la cancelación definitiva de los créditos reconocidos por Bolivia por indemnización en favor de las compañías mineras de Huanchaca, Oruro y Corocoro y por el saldo del empréstito levantado en Chile el año 1867, la suma de cuatro millones quinientos mil pesos oro de 18 peniques.
Artículo VI. La República de Chile reconoce en favor de la de Bolivia, y a perpetuidad, el más amplio y libre derecho de tránsito comercial por su territorio y puertos del Pacífico.
Artículo VII. La República de Bolivia tendrá el derecho de constituir agencias aduaneras en los puertos que designe para hacer su comercio. Por ahora se señala por tales puertos habilitados para su comercio, los de Antofagasta y Arica. Las agencias cuidarán que las mercaderías destinadas en tránsito se dirijan del muelle a la estación del ferrocarril y se carguen y transporten hasta las aduanas de Bolivia en vagones cerrados y sellados con guías que indiquen el número de bultos, peso y marca, número y contenido que serán canjeados con tornaguías.
Artículo VIII. Mientras las Altas Partes Contratantes acuerdan celebrar un tratado especial de comercio, el intercambio comercial entre ambas repúblicas se regirá por las reglas de la más estricta igualdad con las aplicadas a las demás naciones y, en ningún caso, se colocará a los productos de cualquiera de las dos partes en condiciones de inferioridad respecto a las de un tercero.
Artículo IX. Los productos naturales y manufacturados de Chile y las mercaderías nacionalizadas, para internarse en Bolivia serán despachadas con la respectiva factura consular y con las guías de que habla la cláusula séptima. Los ganados de toda especie y los productos naturales de poco valor podrán ser internados sin ninguna formalidad y despachados con la simple manifestación escrita en las aduanas.
Artículo X. Los productos naturales y manufacturados de Bolivia, en tránsito para el extranjero, serán exportados con guías y franqueados por las aduanas de Bolivia o por los funcionarios encargados de este objeto. Por el puerto de Arica, el comercio de importación se verificará con iguales formalidades que el de Antofagasta, debiendo franquearse en este puerto las guías de tránsito con las mismas especificaciones que las indicadas en los artículos anteriores.
Artículo XI. No pudiendo Bolivia poner en práctica este sistema inmediatamente, continuará observándose por el término de un año el que se halla establecido actualmente en Antofagasta, que se hará extensivo al puerto de Arica.
Artículo XII. Todas las cuestiones que llegaren a suscitarse con motivo de la inteligencia o ejecución del presente Tratado, serán sometidas al arbitraje de Su Majestad el Emperador de Alemania.
El Pacto de Tregua y el Tratado de Paz. El Pacto de Tregua suscrito entre Bolivia y Chile en 1884 (que puso fin al estado de beligerancia que hasta entonces existía), entregó en administración temporal de este país parte del Litoral boliviano, entre los paralelos 23 y 24. Se dejó, por consiguiente, abierta la posibilidad de que una vez ajustado el convenio definitivo de paz, ese pedazo (que sólo representaba una tercera parte del territorio disputado), volviera a la soberanía boliviana. Sin embargo, mediante el Tratado de 1904, Bolivia, bajo nueva amenaza de guerra por parte de Chile, fue obligado a renunciar a perpetuidad en favor de este país, los cuatro grados geográficos del antiguo Litoral.
La victoria, Ley Suprema de las naciones. Correspondió al señor Abraham Koening, enviado diplomático de Chile en Bolivia, lanzar el ultimátum contenido en los siguientes términos:
“Hace muchos años que mi país desea convertir el Pacto de Tregua en Tratado de Paz, arreglar de una vez por todas sus diferencias con Bolivia. No podemos esperar más, el gobierno y el pueblo chileno consideran que han esperado con paciencia. Es un error muy esparcido y que se repite diariamente en la prensa y en la calle, el opinar que Bolivia tiene derecho a exigir un puerto en compensación de su Litoral. No hay tal cosa. Chile ha ocupado el Litoral con el mismo título con que Alemania anexó al Imperio la Alsacia y la Lorena, con el mismo título con el que los Estados Unidos de América han tomado Puerto Rico. Nuestros derechos nacen de la victoria, ley suprema de las naciones. Que el Litoral es rico y que vale muchos millones, eso ya lo sabíamos. Lo guardamos porque vale, que si nada valiera no habría interés en su conservación. Terminada la guerra, la nación vencedora impone sus condiciones y exige el pago de los gastos ocasionados. Bolivia fue vencida, no tenía con qué pagar y entregó el Litoral. Fue una entrega absoluta, incondicional, perpetua. En consecuencia, Chile no debe nada, no está obligado a nada, mucho menos a la cesión de una zona de terreno y de un puerto”.
Esta brutal y sucia amenaza tuvo la virtud, al menos, de reconocer que el Litoral fue siempre boliviano y que Chile se apoderó de él por la fuerza. Tal como, en fecha reciente, lo habían hecho Alemania y Estados Unidos. Estaba claro que si Bolivia persistía en su empeño de no ceder territorio mediante un tratado, la conquista podía reanudarse hacia el corazón del país. Así lo entendió el gobernante partido liberal bajo la presidencia de su jefe, el general Ismael Montes.
La ratificación de este tratado, que tuvo lugar al año siguiente, encontró una férrea oposición congresal. Entre los parlamentarios que adoptaron esta línea destacaron Daniel Salamanca (Cochabamba), Carlos V. Romero (Chuquisaca), Pablo E. Roca (Santa Cruz) y Tomás O\\'Connor (Tarija). Su elocuencia y patriotismo nada pudieron frente a la férrea decisión oficialista de consumar la entrega a cambio de un ferrocarril y 300 mil libras esterlinas. La oposición (que pronto se iba a convertir en Partido Republicano) lo consideró como una vulgar venta de territorio.
Otro hecho destacable (por los elementos de cinismo y arrogancia que él encierra) es que el tratado consigna como árbitro de futuras disputas entre Chile y Bolivia, nada menos que al Kaiser del Imperio Alemán, Guillermo I. Con esto, Chile (cuatro años después del ultimátum lanzado por el ministro Koening) buscaba ratificar que su adquisición del Litoral se inspiraba en las conquistas prusianas de 1871.
El Tratado de 1904 pronto demostró que no solucionaba ningún problema. Ni el ferrocarril ni la indemnización pecuniaria ni el libre tránsito fueron suficientes para que Bolivia renunciara a volver ´a la vecindad del mundo´, como lo dijo uno de los paladines del derecho al mar.
http://www.bolivia.com/noticias/autonoticias/DetalleNoticia32063.asp
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