EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN BOLIVIA Y EL MUNDO

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Tren Fugitivo Boliviano: EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN BOLIVIA Y EL MUNDO


Y A CONTINUACIÓN JURISPRUDENCIA RELEVANTE:

SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0045/2006
Sucre, 2 de junio de 2006

Expediente: 2005-12440-25-RDI
Distrito: La Paz
Magistrada Relatora: Dra. Silvia Salame Farjat
 

En el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad interpuesto por Luis Eduardo Siles Pérez, Diputado Nacional demandando la inconstitucionalidad de los arts. 5, 6, 16, 17, 18, 21, 22, 28, 30, 37, 38, 39, 42, 47, 48, 49, 50, 51, 53, 54, 55, 56, 58, 66, 68, 69, 74, 84, 86, 114, 115, 116, 118, 119, 120, 121, 126, 130, 132, 139, 140, 141, 142, 143, 144 y la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Hidrocarburos (LH) 3058, de 19 de mayo de 2005, por infringir las normas de los arts. 1, 2, 4, 6, 7 incs. a), c), d), i), j) y k), 8. incs. b), d) y h), 16, 22, 27, 30, 31, 32, 33, 43, 44, 99, 115.I, 124, 125, 132, 133, 139, 141, 154, 155, 156, 157, 162, 171.I, 228 y 229 de la Constitución Política del Estado (CPE).

(…)

II.5. Las normas referidas a la consulta a las comunidades y pueblos campesinos

El recurrente cuestiona también las normas de la Ley de Hidrocarburos que instituyeron la consulta previa y obligatoria a las comunidades y pueblos campesinos, indígenas y originarios, para desarrollar cualquier actividad hidrocarburífera; concretamente impugna los siguientes artículos:

“ARTÍCULO 114º (Ámbito de Aplicación). En cumplimiento a los Artículos 4º, 5º, 6º, 15º y 18º del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificado por Ley de la República Nº 1257, de 11 de julio de 1991, las comunidades y pueblos campesinos, indígenas y originarios, independientemente de su tipo de organización deberán ser consultados de manera previa, obligatoria y oportuna cuando se pretenda desarrollar cualquier actividad hidrocarburífera prevista en la presente Ley.

ARTÍCULO 115º (Consulta). En concordancia con los Artículos 6º y 15º del Convenio 169 de la OIT, la consulta se efectuará de buena fe, con principios de veracidad, transparencia, información y oportunidad. Deberá ser realizada por las autoridades competentes del Gobierno Boliviano y con procedimientos apropiados y de acuerdo a las circunstancias y características de cada pueblo indígena, para determinar en qué medida serían afectados y con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento de las Comunidades y los Pueblos Indígenas y Originarios. La Consulta tiene carácter obligatorio y las decisiones resultantes del proceso de Consulta deben ser respetadas. En todos los casos, la Consulta se realizará en dos momentos:

Previamente a la licitación, autorización, contratación, convocatoria y aprobación de las medidas, obras o proyectos hidrocarburíferos, siendo condición necesaria para ello; y,

Previamente a la aprobación de los Estudios de Evaluación de Impacto Ambiental. Cuando se trate de Estudios de Evaluación de Impacto Ambiental para actividades, obras o proyectos hidrocarburíferos a desarrollarse en lugares de ocupación de las Comunidades y Pueblos Campesinos, Indígenas y Originarios y áreas de alto valor de biodiversidad, necesariamente tendrán que ser los de categoría 1 (Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental Analítico Integral).

ARTÍCULO 116º (Responsabilidad Estatal). Las resoluciones y consensos registrados por las Autoridades Competentes como producto del proceso de consulta en sus dos momentos, tienen validez para las actividades hidrocarburíferas del proyecto objeto de la consulta. En caso de tener la consulta, reconocida en el Artículo 115º, un resultado negativo, el Estado podrá promover un proceso de conciliación en el mejor interés nacional.

ARTÍCULO 118º (Representación). Los procesos de consulta establecidos en el presente Capítulo, se realizarán con las instancias representativas de las Comunidades Campesinas y los Pueblos Indígenas y Originarios, independientemente de su tipo de organización, respetando su territorialidad, sus usos y costumbres, siendo nula cualquier otro tipo de consulta individual o sectorial.

ARTÍCULO 119º (De las Compensaciones). Cuando las actividades hidrocarburíferas se desarrollen en tierras comunitarias de origen, comunales, indígenas o campesinas, tituladas o no, todo impacto socioambiental negativo directo, acumulado y a largo plazo, que las mismas produzcan, debe ser compensado financieramente por parte de los titulares de las actividades hidrocarburíferas, de manera justa, respetando la territorialidad, los usos y costumbres de los afectados, tomando como base, el Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental y otros medios que permitan valorar los daños no cuantificables.

El Ministerio de Desarrollo Sostenible y la Autoridad Ambiental Máxima Competente, el Ministerio de Hidrocarburos, Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios y el Ministerio de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios están obligados a precautelar que las compensaciones se ejecuten y materialicen en un plazo de quince (15) días luego de acordado el monto compensatorio justo que corresponda.

El cumplimiento de esta obligación por parte de los titulares de las actividades hidrocarburíferas, es requisito para el desarrollo de las siguientes etapas productivas.

ARTÍCULO 120º (De las Indemnizaciones). Se procederá a indemnizar por daños y perjuicios emergentes de las actividades, obras o proyectos hidrocarburíferos que afecten a tierras comunitarias de origen, comunales, indígenas o campesinas, tituladas o no, por parte de los titulares y/o operadores de las actividades hidrocarburíferas, respetando la territorialidad, los usos y costumbres.

La indemnización debe contemplar los perjuicios derivados de la pérdida de beneficios por actividades productivas, de conocimientos tradicionales y/o aprovechamiento de recursos naturales que las Comunidades o Pueblos Campesinos, Indígenas y Originarios pudieran desarrollar en las zonas impactadas”.

De las normas anotadas, se deduce que instituyen la consulta previa, obligatoria y oportuna a las comunidades y pueblos campesinos, indígenas y originarios para el desarrollo de cualquier actividad hidrocarburífera, en cumplimiento de los arts. 4, 6, 15 y 18 del Convenio 169 de la OIT; en consecuencia, emerge la necesidad de definir en primer lugar si el Convenio 169 de la OIT forma parte de las normas contra las cuales se deben contrastar los artículos impugnados; labor desarrollada a continuación:

II.5.1. El bloque de constitucionalidad

La teoría del bloque de constitucionalidad surgió en Francia, extendiéndose luego a los países europeos, siendo asimilada en Latinoamérica; dicha teoría expone que aquellas normas que no forman parte del texto de la Constitución, pueden formar parte de un conjunto de preceptos que por sus cualidades intrínsecas se deben utilizar para develar la constitucionalidad de una norma legal; así, las jurisdicciones constitucionales agregan, para efectuar el análisis valorativo o comparativo, a su constitución normas a las que concede ese valor supralegal que las convierte en parámetro de constitucionalidad; así en Bolivia, la jurisdicción constitucional ha concedido al bloque de constitucionalidad un alcance perceptible en la SC 1420/2004-R, de 6 de septiembre, estableciendo lo siguiente: “(...) conforme ha establecido este Tribunal Constitucional, a través de su jurisprudencia, los tratados, convenciones o declaraciones internacionales sobre derechos humanos a los que se hubiese adherido o suscrito y ratificado el Estado boliviano forman parte del bloque de constitucionalidad y los derechos consagrados forman parte del catálogo de los derechos fundamentales previstos por la Constitución.”; entendimiento ratificado en la SC 1662/2003-R, de 17 de noviembre, en la que se expresó que: “(...) este Tribunal Constitucional, realizando la interpretación constitucional integradora, en el marco de la cláusula abierta prevista por el art. 35 de la Constitución, ha establecido que los tratados, las declaraciones y convenciones internacionales en materia de derechos humanos, forman parte del orden jurídico del sistema constitucional boliviano como parte del bloque de constitucionalidad, de manera que dichos instrumentos internacionales tienen carácter normativo y son de aplicación directa, por lo mismo los derechos en ellos consagrados son invocables por las personas y tutelables a través de los recursos de hábeas corpus y amparo constitucional conforme corresponda”.

De la jurisprudencia glosada, se deduce que el bloque de constitucionalidad en Bolivia lo conforman, además del texto de la constitución, los tratados, las declaraciones y convenciones internacionales en materia de derechos humanos ratificados; de lo expuesto queda claro que no todo tratado, declaración, convención o instrumento internacional es parte del bloque de constitucionalidad, sino sólo aquellos referidos a los derechos humanos; dicha comprensión es posible, como lo explica la jurisprudencia glosada, por la cláusula abierta prevista por el art. 35 de la CPE, ya que tal como la doctrina de otros países de la región concibe, sólo es posible aceptar a las normas internacionales dentro del bloque de constitucionalidad, cuando existe una permisión expresa en la Constitución, así la Sentencia C-401/05, de 14 de abril de 2005, de la Corte Constitucional de Colombia, expresa lo siguiente:

“la incorporación de una norma al bloque de constitucionalidad debe tener fundamento expreso en la Carta. Es lo que ocurre con los tratados de derechos humanos, los cuales fueron integrados expresamente por la Constitución al bloque de constitucionalidad al señalar que sus normas prevalecen en el orden interno y al prescribir que los derechos y deberes constitucionales serán interpretados de conformidad con los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia (...). Con todo, la Constitución colombiana no señala en ninguna de sus disposiciones que el conjunto de los tratados ratificados por Colombia debe ser tenido en cuenta por la Corte al examinar la constitucionalidad de las leyes. Esto significa, si se sigue el principio que permite identificar la normatividad que conforma el bloque de constitucionalidad, que no todos los tratados internacionales forman parte de él”.

II.5.2. El Convenio 169 de la OIT en Bolivia

Es necesario establecer que el Convenio 169 de la OIT, ratificado por Bolivia mediante Ley 1257, de 11 de julio de 1991, forma parte del bloque de constitucionalidad boliviano, porque además de ser un Convenio sobre derechos humanos, su objeto es promover en los países del mundo la efectiva aplicación y respeto de los derechos fundamentales de las personas, asumiendo políticas tendientes a evitar la discriminación a los pueblos indígenas y tribales, para que puedan gozar en forma efectiva de los derechos humanos consagrados para toda la humanidad; las normas previstas por el art. 171.I de la CPE reconocen en forma expresa los derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos indígenas que habitan en el territorio nacional, por ello los derechos consagrados por el Convenio 169 de la OIT deben ser considerados como una norma integrante del bloque de constitucionalidad, en cuanto consagra derechos de los pueblos indígenas y tribales, siendo por ello un parámetro para verificar la constitucionalidad o no de una ley.

Uno de los derechos consagrados por el Convenio 169 de la OIT, es el derecho, de los pueblos indígenas y tribales a ser consultados sobre la existencia o no de perjuicio a sus intereses por la explotación de los recursos naturales existentes en sus tierras, en países en los cuales como en Bolivia, la propiedad de los minerales e hidrocarburos pertenece al Estado, así a tiempo de consagrar dicho derecho, las normas del art. 15.2 del Convenio 169 de la OIT disponen lo siguiente:

En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades”.

Del análisis del artículo descrito, se establecen las siguientes normas: a) una norma determinativa del campo de aplicación del derecho a la consulta, que establece que el referido art. 15.2 del Convenio 169 de la OIT sólo es aplicable en los países en los cuales el Estado tenga la propiedad de los minerales o recursos del subsuelo, como en Bolivia (arts. 136, 138 y 139 de la CPE); b) una segunda norma que impone la obligación que tiene el Estado de establecer mecanismos para consultar, a los pueblos indígenas y tribales sobre la afectación a sus intereses, antes de iniciar cualquier trabajo tendiente a explotar los recursos del subsuelo; y c) una tercera norma destinada a conceder el derecho de dichos pueblos a participar de los beneficios que la explotación de los recursos de su subsuelo reporten, siempre que sea posible, lo que equivale a decir que participarán de los beneficios si es que éstos existen; así como a percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir por las actividades que se desarrollen.

En conclusión, lo que la norma analizada impone es una obligación al Estado para consultar la existencia de afectación a los intereses de pueblos indígenas y tribales, atendiendo las particulares circunstancias sociológicas de éstos; y no que dicha consulta sea con carácter determinativo o definitivo para conseguir la aquiescencia de dichos pueblos, sin la cual no sea posible explotar los recursos del subsuelo que son propiedad del Estado, sino que más bien la norma analizada impone el deber de consultar cuál el daño que pueden sufrir sus intereses, para que sea debida y equitativamente indemnizado; por tanto, la consulta no puede ser entendida como la solicitud de una autorización, sino como un acto efectivo de consultar a los pueblos indígenas y tribales asentados en los territorios objeto de la explotación sobre la cuantificación del daño a sus intereses, que sufrirán como efecto de dicha extracción; y mucho menos puede ser entendida como una facultad para impedir la explotación de la riqueza del subsuelo que pertenece al Estado, pues por encima de los intereses de grupo de cualquier índole, se encuentra el supremo interés de la mayoría, expresado por las autoridades del Estado.

II.5.3. Pueblo indígena y campesino

A efectos de realizar el examen de constitucionalidad de las normas analizadas en el presente acápite, es necesario conocer el alcance de las normas previstas por el art. 171.I de la CPE; ya que dichos preceptos disponen lo siguiente:

Se reconocen, se respetan y protegen en el marco de la ley, los derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos indígenas que habitan en el territorio nacional, especialmente los relativos a sus tierras comunitarias de origen, garantizando el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, a su identidad, valores, lenguas, costumbres e instituciones.

Analizadas las normas precedentes, se tiene que al reconocer el respeto por parte del Estado de los derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos indígenas, en especial los relativos a sus tierras de origen, garantizando el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales que ésta alberga; efectivizan una garantía de protección de los pueblos indígenas por las especiales características de éstos, entre ellas, las condiciones económicas sociales que los distinguen del resto de la comunidad nacional, se rigen por sus propias costumbres o tradiciones, tienen conciencia de su pertenencia a dicha comunidad y merecen un reconocimiento formal como tal por parte de los órganos del Estado.

Aquí es necesario aclarar que, aunque el concepto de “campesino”, que sirve para identificar a quien vive de su trabajo personal en la tierra, es diferente al de “indígena”; en Bolivia, atendiendo a razones históricas y culturales la diferencia se relativiza cuando dichos conceptos sirven para identificar a una comunidad o grupo de personas, ya que los pueblos o comunidades indígenas, adoptaron la denominación de pueblos o comunidades campesinas como una forma de escapar a la discriminación de que eran objeto; por tanto éstas, merecen similar protección de sus derechos sociales, económicos y culturales relativos a sus tierras comunitarias de origen, para garantizar el uso y aprovechamiento de las mismas. Aquí cabe también esclarecer que dicha protección es en tanto y en cuanto se aplique a comunidades, pueblos o grupos organizados conforme sus tradiciones y costumbres, más no ingresan en el ámbito protectivo descrito persona o individuos con derechos particulares sobre las tierras.

SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0969/2010-R
Sucre, 17 de agosto de 2010

Expediente: 2006-14944-30-RAC
Distrito: Cochabamba
Magistrado Relator: Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés
 

En revisión la Resolución 58 de 14 de noviembre de 2006, cursante de fs. 115 a 116 vta., pronunciada por la Sala Civil Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba, dentro del recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo constitucional, presentado por Rocío Lizeth Gonzáles Vargas en representación de Bruce Edwin Rolando Jiménez Pereira contra Omar Carmona Miranda, Juez Quinto de Partido en lo Civil y Comercial del mismo Distrito Judicial, alegando la vulneración de los derechos de su representado a la seguridad jurídica, propiedad, defensa y al debido proceso, previstos por los arts. 7 inc. a) e i), 16.II y IV y 22 de la Constitución Política del Estado abrogada (CPEabrg).

(…)

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La recurrente, ahora accionante, alega que la autoridad judicial demandada, ha vulnerado sus derechos a la seguridad jurídica, a la propiedad, a la defensa y al debido proceso, por cuanto dentro del interdicto de recobrar la posesión deducida contra su representado y otro, el Juez Quinto de Partido en lo Civil, ahora demandado, en apelación revocó la Resolución del inferior declarando probada la demanda ordenando se restituya el inmueble al actor, sin tener presente que su representado cuenta con un interdicto posesorio que está plenamente concluido al no haber existido oposición alguna, posesión que no puede ser alterada por otro interdicto, debiendo en su caso acudir a la vía ordinaria llamada por ley. En consecuencia, corresponde determinar si los extremos demandados son evidentes y si corresponde o no otorgar la tutela solicitada.

III.1.Operatividad y aplicación en el tiempo del bloque de constitucionalidad.

Antes de desarrollar la argumentación jurídica conveniente al caso concreto, en mérito al cambio de norma constitucional es pertinente realizar el siguiente análisis:

Si bien el recurso de amparo constitucional ahora conocido, en revisión por el Tribunal Constitucional, fue interpuesto durante la vigencia de la Constitución de 1967, modificada parcialmente los años 1994 y 2004; y abrogada el 2009, por la Constitución vigente, es imperante establecer las cualidades de operatividad y aplicación inmediata en el tiempo de la norma suprema vigente.

Al respecto, a partir de la vigencia de la Constitución de 2009; es decir, a partir del 7 de febrero de ese año; y hasta que las autoridades electas ejerzan funciones en el Tribunal Constitucional Plurinacional, el país se encuentra en un “estado de transición constitucional”, en el cual debe utilizarse un régimen transitorio de liquidación de causas para dar paso a la vigencia del nuevo órgano contralor de constitucionalidad; en ese contexto, debe determinarse la normativa constitucional aplicable en este período.

La Constitución por ser la norma suprema del Estado y por devenir de la función constituyente, a diferencia de las demás normas del ordenamiento jurídico, tiene dos cualidades esenciales a saber: Su operatividad en el tiempo, principio en virtud del cual se articula su segunda cualidad, referente, a la aplicación inmediata a todas las situaciones existentes y pendientes de resolución. A partir de estas dos cualidades esenciales de la Constitución se establece otro principio fundamental cual es el “efecto de irradiación de la Constitución en el ordenamiento jurídico”, postulado a partir del cual esta norma suprema informa, integra y sistematiza armoniosamente a todo el cuerpo normativo existente. En ese contexto, al estar en vigencia la Constitución de 2009 y al haber dejado sin efecto en su Disposición Abrogatoria a la Constitución de 1967 y sus posteriores reformas, las cualidades de esta norma antes descritas, hacen que la misma sea plenamente aplicable al “estado de transición constitucional” en el cual se deben liquidar las causas pendientes de resolución.

Por tanto, el “estado de transición constitucional” en el marco del cual se liquidarán las causas pendientes de resolución, evidentemente necesita un orden normativo rector, el cual indiscutiblemente debe estar formado por la Constitución vigente y la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público, cuyos arts. 4 y 6 mandan al órgano contralor de constitucionalidad aplicar la Constitución vigente y las demás normas infraconstitucionales hasta que entren en vigencia las leyes que la Disposición Transitoria Segunda de la Constitución encomienda para su elaboración y aprobación a la Asamblea Legislativa Plurinacional.

Ahora bien, considerando que existen causas pendientes de resolución, las mismas que fueron iniciadas con la Constitución abrogada y que deberán ser resueltas al abrigo del nuevo orden constitucional vigente y en el marco de los lineamientos normativos establecidos en los arts. 4 y 6 de la Ley 003, utilizando un criterio de interpretación “integrador” de todo el sistema jurídico, es necesario aplicar en este proceso de transición constitucional, la doctrina del “bloque de constitucionalidad”, conformado como unidad sistémica por tres compartimentos conexos entre sí: La Constitución vigente, los Tratados Internacionales referentes a Derechos Humanos y finalmente principios y valores de rango constitucional.
 

Al respecto, el art. 410 de la Constitución Política del Estado vigente (CPE), determina los alcances del bloque de constitucionalidad, incorporando al rango constitucional a todos los Tratados Internacionales ratificados por Bolivia que versen sobre Derechos Humanos.

La aplicación del bloque de constitucionalidad a este régimen de transición constitucional, hace que el sistema jurídico se armonice y que las causas iniciadas con el régimen anterior sean resueltas bajo el régimen actual sin vulnerar el principio de irretroactividad, ya que el efecto de irradiación de la Constitución hace que ésta se ejecute a situaciones pendientes de resolución; además, los Tratados Internacionales referentes a Derechos Humanos, estuvieron en plena vigencia en el momento de iniciarse las causas pendientes de resolución y permanecen actuales en la etapa de transición constitucional, tópico que refuerza la legitimidad de esta doctrina; asimismo, en caso de existir aspectos más beneficiosos reconocidos por la Constitución abrogada, utilizando el criterio de interpretación de “favorabilidad para los derechos humanos”, sin que éstos signifiquen contradicción con el nuevo orden, podrán ser introducidos al bloque de constitucionalidad como valores y reglas constitucionales, vinculantes a casos concretos.

En consecuencia, en la especie, corresponde aplicar el bloque de constitucionalidad conformado por la Constitución vigente, los Tratados Internacionales referentes a Derechos Humanos y principios y valores de rango constitucional en caso de ser necesario, de acuerdo a los criterios de interpretación constitucional pertinentes.