El aniversario de la Constitución y su ilegítima
mutación (Parte I)
Por: Alan E.
Vargas Lima
Han
transcurrido cinco años desde que la Constitución
Política del Estado Plurinacional de Bolivia –refrendada por el pueblo
boliviano en el año 2009–, fuera promulgada simbólicamente (en la ciudad de El
Alto) para que comience a regir el destino común de todos(as) los(las)
bolivianos(as).
El nuevo
texto constitucional, ciertamente constituyó el Acta formal de nacimiento del
nuevo modelo de “Estado Unitario Social
de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano,
democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías…”, lo que
implicaba la necesidad de reestructurar las bases institucionales y normativas,
bajo los principios esenciales de plurinacionalidad, interculturalidad y no
discriminación, entre muchos otros.
Esta
Constitución, es Ley Suprema, porque
se sitúa por encima de toda disposición legal que integra el ordenamiento
jurídico del Estado, cuya validez está supeditada a las normas (axiológicas,
dogmáticas y orgánicas), declaraciones y principios constitucionales; asimismo,
es Ley Fundamental, porque tanto las
disposiciones legales ordinarias emanadas del Órgano Legislativo, del Órgano
Ejecutivo, así como de los órganos legislativos de los gobiernos autónomos y de
todas las autoridades públicas, judiciales y/o administrativas, tienen su
fundamento y fuente de legitimación en las normas de la Constitución.
Según la
doctrina constitucional, la
Constitución contiene diversas clases de normas, como las axiológicas, que consagran los valores
supremos y principios fundamentales, dogmáticas,
que proclaman los derechos fundamentales y garantías constitucionales, y las orgánicas, que regulan la organización
del Estado y el ejercicio del Poder Público. Ello significa, que la
interpretación constitucional está vinculada con el orden axiológico, lo que
obliga a los intérpretes apliquen no solamente la lógica jurídica, sino también
los principios básicos de la argumentación.
En el caso
de Bolivia, la Constitución es Normativa,
vale decir, que se trata de una norma jurídica cualitativamente distinta de las
demás, cuya máxima jerarquía la sitúa en la cúspide del ordenamiento jurídico,
constituyendo su base y fundamento, teniendo preferencia en su aplicación por
parte de todas las autoridades y particulares obligados a su observancia, dado
que contiene un conjunto de principios fundamentales, valores supremos,
derechos y garantías constitucionales, que en consonancia con los instrumentos
internacionales sobre derechos humanos, conforman el bloque de constitucionalidad, y que son de aplicación directa para
la resolución de conflictos concretos, emergentes de la tensión que pudiera
existir entre los órganos estatales, entre el Estado y los particulares, o
inclusive de éstos entre sí.
Entre las
normas que contiene la Constitución, están también aquellas que regulan el
sistema político del Estado, entre las cuales se encuentran las normas que
establecen las condiciones de procedencia de la Reelección Presidencial, uno de los temas que suscitó bastante
polémica en nuestro país en los últimos años, y el pasado año 2013 no fue la
excepción.
De ahí que, precisamente en el mes de febrero
del año 2013, la Cámara de Senadores de la Asamblea Legislativa Plurinacional,
resolvió remitir en consulta al Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP), el
“Proyecto de Ley de Aplicación Normativa”,
a objeto de confrontar dicho texto legal con las normas de la Constitución
Política del Estado, a cuyo efecto, adjuntaron también la correspondiente Exposición de Motivos, en la que se
detallaban los fundamentos que aparentemente sustentaban la constitucionalidad
del referido proyecto legislativo.
El denominado Proyecto de “Ley de Aplicación Normativa”, remitido en consulta al TCP, a fin
de hallar el respaldo suficiente en un pronunciamiento jurisdiccional con
inevitables efectos políticos, constituyó una novedad sin precedentes dentro de
la técnica legislativa boliviana, dado que en la praxis legislativa, jamás se
había formulado un proyecto legislativo con esa denominación, y menos aún para
la finalidad concreta que motivó su elaboración, habiéndose argumentado que fue
formulado presuntamente para “desarrollar” algunas de las normas constitucionales.
En
realidad, lo que se pretendía era realizar una interpretación extensiva de las normas que regulan la reelección
presidencial en la Constitución, siendo que tal modalidad de interpretación no
se halla prevista en el sistema constitucional boliviano, porque el único
intérprete definitivo de la Constitución, es el TCP; de ahí que, el significado
normativo que el proyecto legislativo pretendía asignar a las citadas normas
del sistema político, es muy distinto a la finalidad para la que fueron
establecidas por el constituyente, produciendo así una verdadera mutación
constitucional.
Sobre este
concepto, el jurista brasileño José Afonso Da Silva[1], señala que las mutaciones constitucionales: “son cambios no formales que operan en el correr de la
historia de una Constitución, sin alterar el enunciado formal, sin cambiar la
letra del texto. Según la doctrina tradicional, esto se da por la fuerza de la
modificación de las tradiciones, de la adecuación político social, de las
costumbres, de la alteración empírica y sociológica, por la interpretación y
por el ordenamiento de estatutos que afectan la estructura orgánica del Estado”.
Precisamente,
en el caso de Bolivia, no se ha alterado el enunciado normativo del artículo
168 constitucional, cuyo texto permanece incólume, junto al parágrafo II de la
Disposición Transitoria Primera de la Constitución.
Sin
embargo, el mismo autor admite que la cuestión más seria, es que esa
doctrina genera una verdadera flexibilización de las Constituciones rígidas,
motivo por el cual señala que: “La rigidez constitucional produce la supremacía
de las normas constitucionales que constituye una garantía de permanencia de
los derechos fundamentales que precisamente protegen a las masas populares del
arbitrio del poder, porque esa teoría de las mutaciones constitucionales, como
observa Hesse, debilita, tanto en su conjunto como particularmente, el sentido
normativo de la Constitución, especialmente porque destruye la función
racionalizadora, estabilizadora y limitadora del poder que asume la
Constitución rígida”. Por ello, concluye señalando como
inaceptable la teoría tradicional de las mutaciones constitucionales; en
consecuencia, “éstas sólo serán válidas
si tienen como función desarrollar criterios aplicables a la situación normal,
vale decir, sólo serán aceptables, como legítimas, las mutaciones
constitucionales que no contraríen la Constitución”.
El aniversario de la Constitución y su ilegítima
mutación (Parte II)
Entonces,
cuando se opta por realizar mutaciones constitucionales, en realidad se
favorece la “desconstitucionalización”
de que habla Néstor Pedro Sagüés[2], que es una tendencia
contraria a la cultura constitucional de respeto y observancia de los
postulados de la Ley Fundamental.
“La desconstitucionalización –dice Sagüés– puede
ejecutarse constitucionalmente, mediante reformas o enmiendas practicadas según
los dispositivos de la ley suprema, o inconstitucionalmente, a través
–principalmente– de prácticas o costumbres contra constitutionem, vías de
hecho, interpretaciones manipulativas de la ley suprema, o la sanción de normas
subconstitucionales opuestas a ésta, pero no declaradas inconstitucionales por
los órganos custodios de la supremacía constitucional”[3].
Este
último supuesto fáctico, es el que precisamente ha concurrido en el caso de la
reelección presidencial en Bolivia, dado que se ha elaborado una disposición
legal –de carácter infraconstitucional–, claramente opuesta al mandato
imperativo establecido por la Constitución sobre la imposibilidad de una
segunda reelección presidencial, y pese a haber sido sometida a un control
preventivo de constitucionalidad, no fue declarada inconstitucional por parte
del TCP como máximo guardián de la Constitución en Bolivia.
Para el
autor Werner Kägy (en su obra: “La
constitución como ordenamiento jurídico fundamental del Estado”), el “desmontaje” de la Constitución es un
fenómeno vinculado a la decadencia o desplazamiento de lo
normativo-constitucional, entendido como un proceso de debilitamiento de la
fuerza motivadora de la norma de la ley suprema; vale decir, que se trata de
casos de desviaciones o aberraciones normativas, ya que la regla en sí no queda
afectada, aunque sí su eficacia. En su criterio, la decadencia de lo
normativo-constitucional es una consecuencia general de la declinación de lo
normativo en la existencia humana en comunidad, encontrándose entre los
indicadores de este desmontaje: La admisión de la reforma o cambio de la
Constitución por medio de la interpretación constitucional (“dinámica” o
“mutativa”), o por un procedimiento distinto al previsto por la propia Constitución
(es la hipótesis de “reforma
despreciativa de la Constitución”; y el caso de las “mutaciones constitucionales”).
En este
sentido, María Luisa Balaguer Callejón señala que el desarrollo del concepto de
mutación constitucional, ciertamente pertenece a Jellinek, quien distingue
entre “reforma” y “mutación” de la Constitución: “por reforma de la Constitución entiendo la
modificación de los textos constitucionales producida por acciones voluntarias
e intencionadas. Y por mutación de la Constitución, entiendo la modificación
que deja indemne su texto sin cambiarlo formalmente que se produce por hechos
que no tienen que ir acompañados por la intención, o consciencia, de tal
mutación”. Este concepto se mantiene en la actualidad; de ahí que, para
Hesse, la mutación constitucional consiste en la alteración del contenido
constitucional, dejando el mismo texto, es decir, que se modifica de la manera
que sea el contenido de las normas constitucionales, de modo que la norma,
conservando el mismo texto, recibe una significación diferente. Igualmente,
Pedro de Vega entiende que la mutación constitucional implica una modificación
en el contenido de las normas que, conservando el mismo texto, adquieren un
significado diferente[4].
En el caso de Bolivia,
se puede deducir claramente, que la elaboración de un Proyecto de Ley de Aplicación Normativa obedeció a la necesidad política evidente de lograr la habilitación del
principal candidato del partido de gobierno, para las próximas Elecciones
Generales programadas para este año, lo que hace comprensible la finalidad de
su contenido normativo, que únicamente pretendía producir una mutación constitucional, expresando un
sentido diferente de las normas previstas por la Constitución sobre la
reelección presidencial, habiendo sometido dicho proyecto legislativo a control
de constitucionalidad, para que el órgano contralor produzca como consecuencia,
una determinada interpretación que finalmente resultó incongruente con el texto
constitucional.
Esto
supone una modificación no formal de la
Constitución, proveniente de un órgano estatal (Asamblea Legislativa), que
adquirió el carácter de verdadero acto jurídico normativo (Ley de Aplicación
Normativa), y que pretendió mostrarse como una simple complementación o
desarrollo del mandato constitucional, cuando en realidad distorsionaba el
contenido de las normas establecidas para la reelección presidencial.
Por lo tanto, se ha
producido, de manera ilegítima, una mutación
del texto constitucional, convalidada por el órgano encargado de realizar
el control de la constitucionalidad en el país; sin haber considerado que la
doctrina contemporánea de las mutaciones constitucionales, las acepta con las
limitaciones indispensables para que sean conformes con el orden
constitucional, dado que admitir el triunfo del hecho sobre la norma, como
forma de mutación constitucional, sería destruir el propio concepto jurídico de
Constitución, por el aniquilamiento de su fuerza normativa.
Una de las
formas en que se produce el quebrantamiento de la Constitución, es precisamente
a través de la “interpretación
manipulativa” del texto constitucional que –según Néstor Pedro Sagüés– puede asumir múltiples variantes como:
dar a las palabras de la Constitución un significado absurdo o rebuscado,
interpretar un artículo de ella desconectándolo de los restantes, practicar
analogías improcedentes, desplegar un razonamiento incongruente, inventar
excepciones que la Constitución no prevé, subestimar unas cláusulas y exagerar
el valor de otras, tergiversarlas, pervertir y desnaturalizar el contenido de
ciertos derechos, etcétera.
En cualquiera de las hipótesis de quebrantamiento, los operadores realizan
un verdadero desmontaje de la
Constitución; vale decir, que el edificio constitucional permanece
aparentemente incólume, pero tras su fachada, su superficie y contenido ha
quedado alterado. Se puede hablar, por ello, de un vaciamiento constitucional,
aunque en otros casos el problema es de sustitución (irregular) de una
regla de la Constitución por otra, elaborada por sus operadores.
He ahí, el
panorama del estado de situación de las normas que regulan la reelección
presidencial en la Constitución boliviana, a cinco años de su vigencia.
[1] José Afonso Da Silva. Mutaciones Constitucionales. En: Cuestiones
Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional. Número 1
(Julio – Diciembre) Año 1999. Disponible en: http://bit.ly/1a5hgHW
[2] Néstor Pedro Sagüés. Cultura constitucional y desconstitucionalización.
En: Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano 2010. Montevideo -
Uruguay: Fundación Konrad Adenauer, 2010. Págs. 97-108.
[3] Nestor Pedro Sagüés. El concepto de “Desconstitucionalización”.
Ponencia que está disponible en el siguiente enlace: http://bit.ly/18anqag
[4] Citados por: María
Luisa Balaguer Callejón. Interpretación
de la Constitución y ordenamiento jurídico. Editorial Tecnos, Madrid, 1997.
Pág. 33.
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