La Codificación del Derecho Procesal Administrativo y su escaso desarrollo
legislativo en Bolivia
Apunte legal
Alan Vargas Lima
LA GACETA JURÍDICA / 26 de mayo de 2015
Debemos comenzar señalando que en fecha 23 de abril de 2002, se
promulgó la Ley Nº2341 de Procedimiento Administrativo –publicada en la Gaceta
Oficial de Bolivia Nº2390, en fecha 25 de abril de 2002–, que surgió con el
objeto principal de establecer las normas que regulan la actividad
administrativa y el procedimiento administrativo del sector público; hacer
efectivo el ejercicio del derecho de
petición ante la Administración Pública; regular la impugnación de
actuaciones administrativas que afecten derechos
subjetivos o intereses legítimos de los administrados y, regular
procedimientos especiales.
Al año siguiente, en fecha 23 de julio
de 2003, se emitió el Decreto Supremo Nº27113, que aprueba el Reglamento a la
Ley Nº2341 de Procedimiento Administrativo, extendiendo su ámbito de aplicación
al entonces “Poder Ejecutivo, que comprende la administración
nacional, las administraciones departamentales y las entidades desconcentradas
y descentralizadas”(sic), así como las
Empresas públicas y Sociedades de economía mixta, que deben sujetarse a dicho
Reglamento para el ejercicio de la función administrativa.
Esta evolución en la legislación
administrativa, a través de la sistematización de las normas jurídicas que
hasta el presente regulan el desenvolvimiento de la Administración Pública en
Bolivia (en sus niveles nacional, departamental y municipal), pone de
manifiesto la necesidad de profundizar los estudios acerca de la naturaleza y
alcances de la disciplina jurídica denominada Derecho Procesal Administrativo, que básicamente puede ser
entendida como aquella rama del Derecho Procesal que tiene
por objeto y fin, la protección de los derechos de los administrados frente a
la Administración Pública (en sede administrativa), así como mantener la
eficacia del Derecho Administrativo a través de la función jurisdiccional (en
sede judicial); es decir, que el Derecho Procesal Administrativo como
disciplina jurídica, es un conjunto de normas, debidamente ordenadas,
sistematizadas, y jerarquizadas cuyo objeto específico es garantizar el
ejercicio de la función jurisdiccional administrativa.
Conviene recordar, que la emisión de un acto administrativo y/o
una resolución administrativa, que se considere contraria al ordenamiento
jurídico o que vulnere determinados derechos de los administrados involucrados
en un procedimiento (normal o sancionador), faculta a los afectados a utilizar
como medios de impugnación los denominados Recursos Administrativos, que de
acuerdo al ordenamiento jurídico vigente, pueden ser: Recurso de Revocatoria y Recurso
Jerárquico, ambos de carácter no jurisdiccional.
Sin embargo, estos recursos administrativos generalmente son
del conocimiento de la misma autoridad que emitió el acto o la resolución
impugnada, o en su lugar, pasan a conocimiento de la Máxima Autoridad Ejecutiva
de la entidad pública, quien en la mayoría de los casos, determinado(a) por sus
tendencias políticas, sus criterios subjetivos o sus intereses particulares, no
actúa con la imparcialidad y la justicia que amerita la situación. Por tanto,
es el proceso contencioso-administrativo (a cargo de un juez competente,
independiente e imparcial), el medio de control jurisdiccional por excelencia,
sobre los actos y resoluciones ilegales de la Administración Pública.
De esta forma, es notable
la importancia jurídica, política, y social de la función jurisdiccional
administrativa, porque mediante ella, el Estado cumple en última instancia, con
la obligación de administrar justicia “plural,
pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones” (Artículo 115.II
constitucional). Dicha importancia, se manifiesta en las normas de la
Constitución Política del Estado (artículo 232, que establece los principios
que rigen la Administración Pública), la Ley Nº2341 de Procedimiento
Administrativo, su Reglamento, y actualmente, la Ley Nº620 Transitoria para la tramitación de los Procesos Contencioso y
Contencioso Administrativo, de fecha 29 de diciembre de 2014, que tiene por
objeto crear en la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y de los
Tribunales Departamentales de Justicia, Salas Especializadas en materia
Contenciosa y Contenciosa Administrativa, a cuyo efecto, establece con claridad
sus atribuciones específicas, y determina que para la tramitación de los procesos
contenciosos y contencioso administrativos, se aplicarán los artículos 775 al
781 del Código de Procedimiento Civil (Decreto
Ley Nº12760), hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción
especializada, conforme establece la Disposición Final Tercera de la Ley Nº439 de fecha 19 de noviembre de 2013, que aprueba el nuevo
Código Procesal Civil.
Ahora bien, de acuerdo al
criterio del tratadista Héctor Jorge Escola, podemos señalar que si se acepta la existencia un proceso administrativo,
y como natural consecuencia un procedimiento
administrativo (Cfr. Sentencia Constitucional Nº0009/2004, de 28 de enero de 2004), cabe preguntarse si existe una disciplina jurídica que tenga
por objeto sistematizar sus principios y, en caso afirmativo, cuál ha de ser su
denominación.
“Tal disciplina efectivamente existe –asegura Escola–, y
efectúa el estudio de los principios generales y de las normas que regulan el
proceso y los procedimientos administrativos, fijando las diversas relaciones y
aplicaciones que de ellos surgen, correlacionándolos, con arreglo a métodos
sistemáticos y procurando fijar sus requisitos, contenidos y efectos. Esa rama
del derecho es el derecho procesal administrativo, que puede ser definido
diciendo que es aquella disciplina que tiene por finalidad el estudio de las
normas que regulan el desenvolvimiento jurídico-formal del accionar de la
administración pública, para el logro de sus fines específicos”. (Cfr. Héctor Jorge Escola.
Compendio de Derecho Administrativo.
Volumen II. Buenos Aires, Argentina: Ediciones Depalma, 1990. Pág. 1176).
Ciertamente, ésta
constituye una nueva disciplina sobre la cual se ha escrito muy poco (casi
nada) en Bolivia. Así por ejemplo, el autor boliviano que por primera vez
propugnó la necesidad de hablar de esta disciplina en Bolivia, fue el Dr. Max
Mostajo Machicado, quien en su importante obra sobre Derecho Administrativo
(publicada hace aproximadamente una década atrás), señalaba que el Derecho Procesal Administrativo, es la rama del Derecho Público que estudia e investiga los
principios, fundamentos, la jurisprudencia y los preceptos normativos adjetivos
que disciplinan la experiencia jurídica administrativa, en cuanto a la
actuación y exteriorización de la voluntad de la administración pública, su
impugnación, la eficacia y las formas de actuación de los administrados en su
relación con los órganos administrativos.
(Cfr. Max Mostajo Machicado. Apuntes para la reinvención del Derecho
Administrativo Boliviano. Segunda Edición actualizada y complementada. La
Paz, Bolivia: Editorial Jurídica Temis, 2004. Pág. 539).
La Codificación del Derecho Procesal Administrativo ante su
escaso desarrollo legislativo en Bolivia
En el año 2005, el autor boliviano
Walker San Miguel, escribió una obra especializada sobre Derecho Administrativo Sancionador (acaso la primera publicación
sobre esta materia en Bolivia), en cuyo contenido, y a tiempo de exponer
algunas ideas sobre el procedimiento administrativo sancionador, insertó un
acápite especial para referirse a la existencia del Derecho Procesal Administrativo, que según el autor, es una
disciplina que incorpora en su estudio y normativización, no sólo a los
procedimientos constitutivos de la voluntad administrativa, sino a los
procedimientos recursivos o de impugnación en sede administrativa, al proceso
contencioso-administrativo o vía de impugnación en sede judicial y, finalmente,
a los procedimientos de ejecución. Todos ellos, en conjunto, forman parte de
esta rama jurídica en constante desarrollo. (Cfr. Walker San
Miguel. Derecho Administrativo
Sancionador. La Paz, Bolivia: Plural Editores, 2005. Pág. 85).
Entonces, es
perceptible que dicha disciplina, además de su necesario desarrollo doctrinal
adecuado, merece un tratamiento legislativo serio y objetivo, lo cual sólo es
posible a través de la adopción de un cuerpo legal que, acentuando las virtudes
y superando las falencias o limitaciones de la legislación administrativa
existente hasta el momento en Bolivia, sistematice todos los aspectos generales
que son mínimamente indispensables en cualquier tipo de procedimiento a seguir
ante las entidades de la Administración Pública, y que por ende, pueda ser
válidamente aplicable a nivel nacional, departamental o municipal, es decir, que
pueda utilizarse de forma supletoria en las Entidades Territoriales Autónomas, dado
que las mismas, en atención a sus potestades legislativas constitucionalmente
establecidas, podrán elaborar sus propios procedimientos administrativos y
reglamentarlos a nivel interno.
Ello equivale a decir,
que es necesaria la elaboración de un Código
Procesal Administrativo (que en su caso, también podría denominarse Código de Procedimientos Administrativos,
considerando su amplia diversidad en diferentes instancias administrativas),
que establezca los principios que rigen la actividad de las entidades públicas
del Estado, y que instituya las autoridades administrativas encargadas de
llevar adelante el procedimiento administrativo en todas sus etapas, hasta su
conclusión, señalando además las reglas de procedimiento conforme a las cuales
se debe peticionar y hacer valer las pretensiones de los administrados.
Lo anterior, implica
la ineludible necesidad de adoptar un Código especializado en materia
administrativa, que en mi criterio, básicamente debería estar estructurado en las
siguientes partes:
a) Parte Orgánica, en cuyo desarrollo se debe detallar la
estructura organizacional de la Administración Pública (a nivel nacional,
departamental y municipal) definiendo específicamente los órganos, las autoridades y/o
instancias administrativas competentes para conocer y resolver la impugnación
de actos emitidos en sede administrativa, vale decir, los recursos
administrativos contra actos administrativos de carácter definitivo, emitidos
por autoridades públicas, señalando expresamente: i) que ante los actos emitidos sin competencia, debe acudirse a la
jurisdicción constitucional a través del recurso directo de nulidad, y; ii) que ante el agotamiento de la vía
administrativa, el administrado queda habilitado para la interposición de la
respectiva demanda contencioso-administrativa en sede judicial.
b) Parte Procesal, que debe definir las causales de nulidad y otras circunstancias
hipotéticas en que los administrados pueden reclamar la vulneración de sus
derechos en sede administrativa, a través de la interposición de los Recursos
Administrativos, estableciendo básicamente las condiciones de procedencia y
plazo de presentación (en días hábiles administrativos) del Recurso de
Revocatoria y Jerárquico, así como sus posibles formas de Resolución y los
casos de improcedencia reglada de dichos recursos, todo ello en resguardo de
los derechos a la impugnación y a la doble instancia, a favor de los
administrados, sin descuidar los alcances del Principio de Informalismo que debe regir durante el transcurso de
todo el procedimiento, y las reglas del debido proceso administrativo que deben
observar las autoridades administrativas encargadas de llevar adelante el mismo,
en consonancia con los avances de la jurisprudencia constitucional vinculante y
obligatoria para todas las autoridades públicas y los particulares.
En este sentido, cabe
precisar que de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, el debido proceso
administrativo debe ser entendido como el derecho de toda persona a un proceso
justo y equitativo, en el que mínimamente se garantice al administrado
infractor, el conocimiento oportuno de la sindicación que se le atribuye, con
relación a una falta o contravención que presuntamente hubiese cometido y que
esté previamente tipificada como tal en norma expresa, para que pueda
estructurar adecuadamente su defensa, ser debidamente escuchado, presentar
pruebas y alegatos, desvirtuar e impugnar en su caso las de contrario, la
posibilidad de ser juzgado en doble instancia, y cumplido todo lo cual, recién
imponerle la sanción que se encuentre prevista para la falta, quedando así a
salvo del arbitrio del funcionario o autoridad. (Cfr. Sentencia
Constitucional Nº0448/2010, de fecha 28 de junio de 2010, reiterada por la Sentencia
Constitucional Nº2893/2010-R, de fecha 17 de diciembre de 2010).
c) Control Judicial, que debe regular de forma concreta y específica, los requisitos
para la instauración del Proceso Contencioso-Administrativo, estableciendo con
claridad las autoridades competentes para conocer y resolver dicha demanda
judicial, las condiciones de procedencia y plazo de presentación de la misma,
así como las formas en que puede resolverse y los alcances que tendría la
decisión judicial, debiendo considerarse inclusive la necesidad de que se
regulen expresamente las medidas precautorias necesarias para evitar la
vulneración de los derechos de los administrados.
De acuerdo a estas bases elementales
para la construcción del Código, es posible abordar los contenidos mínimos de
dicho cuerpo legal, con un orden sistemático adecuado, es decir, lograr la
confección de un Código especializado en materia administrativa, a fin de
procurar un avance legislativo en nuestro país, significativo y a la vez favorable
a los derechos de los administrados consagrados en la Constitución, a fin de
atender con mayor prontitud sus constantes peticiones y eventuales reclamaciones;
todo ello, coadyuvará a consolidar la codificación del Derecho Procesal
Administrativo en Bolivia, conforme a la tendencia que ha comenzado a manifestarse
con algunos notables ejemplos a nivel latinoamericano (es el caso del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso-Administrativo, aprobado en Colombia el año 2011).
No hay comentarios:
Publicar un comentario