DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0001/2020
Sucre, 15 de enero de 2020
SALA PLENA
Magistrado Relator: MSc. Carlos
Alberto Calderón Medrano
Consulta sobre la constitucionalidad de proyectos de ley
|
Expediente: |
32403-2019-65-CCP |
(…)
III.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La Presidenta en ejercicio de la Asamblea Legislativa Plurinacional,
efectúa consulta sobre la constitucionalidad de los arts. 1 y 4 del proyecto de la Ley 160/2019-2020 “CS”, Ley Excepcional de Prórroga del Mandato Constitucional de Autoridades Electas, alegando la existencia de una duda razonable en las y los Asambleístas, sobre la constitucionalidad de la prórroga del mandato de la
Presidencia del Estado Plurinacional, las y los Asambleístas de la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia, y de las autoridades electas de las
ETA’s; por lo que, según refiere, corresponde realizar una aplicación pro activa y consecuencialista de los arts. 1, 7, 9, 11, 12, 156, 168, 272, 285.II, 288 y
del
parágrafo IV de la Disposición Transitoria Primera de la CPE, a efectos de
“cubrir la necesidad constitucional y preservar el fin supremo de restablecer la normalidad constitucional” (sic), constando una falta de previsión
constitucional formal respecto a la prórroga de mandato de las autoridades indicadas, por las circunstancias especiales que se presentaron ante la circunstancia de haber dejado sin efecto legal las Elecciones Generales para el período 2020 – 2025, mediante la Ley de Régimen Excepcional y Transitorio para la Realización de Elecciones Generales, Ley 1266 de 24 de noviembre de 2019.
En consecuencia, corresponde someter a control previo de
constitucionalidad los arts. 1 y 4 del proyecto de la Ley nombrada, a objeto de determinar su compatibilidad o incompatibilidad con la Constitución Política del Estado, para
que en su mérito, la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia, pueda o no
continuar con el proceso de aprobación respectivo.
III.1.
Del control previo sobre la constitucionalidad de proyectos de ley
(…)
III.2. De
la interpretación según la Constitución Política del Estado, el Código Procesal Constitucional y la jurisprudencia constitucional
III.2.1.
Sobre la laguna jurídica. Entendimiento y clasificación
Debe comprenderse que es labor del juzgador, el esclarecer el Derecho,
aún en los casos difíciles, complejos o donde la norma no haya contemplado una
realidad fáctica que genere fenómenos complejos que devengan en peligro tanto
para el Estado como tal y para los derechos y garantías fundamentales; por esa
razón, debe identificarse el espacio de oscuridad normativa y dilucidar en
virtud a la protección a la vigencia plena de derechos y el resguardo al
funcionamiento regular del Estado Constitucional de Derecho, en observancia a los arts. 1 y 196.I y II de la Ley Fundamental.
Cuando existe tal fenómeno, puede hablarse también de una laguna
jurídica, que implica la ausencia de norma aplicable a una realidad
concreta, situación que se refiere a un vacío, siendo que se advierte una
patología jurídica, pues sintomáticamente la norma en vigencia no es suficiente
para prever la realidad (Aarnio, Aulis. Sobre la ambigüedad semántica en la interpretación
jurídica, 1987, pp.109-117), de forma que cuando se presenta una total ausencia
o una ambigüedad o vaguedad, el juzgador podrá asumir una decisión en Derecho,
dentro de sus márgenes de discrecionalidad; es decir, del ámbito de validez jurídica,
evitando incurrir en una arbitrariedad. Dicho fenómeno denota al menos cuatro
figuras distintas, como ser: Lagunas normativas, lagunas técnicas, lagunas
axiológicas y lagunas institucionales (Guastini, Riccardo. La sintaxis del
Derecho, p.341).
a) Las lagunas
normativas se conciben como la falta de un conjunto de materiales jurídicos
entendidos como las disposiciones emanadas de las fuentes que gozan de validez (Chiassoni,
Pierluigi. Técnicas de Interpretación Jurídica, Brevario para Juristas,
pp.211-212); b) Las lagunas técnicas ocurren cuando falta una
norma cuya existencia es condición necesaria para la eficacia (y/o para la
efectividad) de otra norma; es decir, cuando una norma no puede producir efectos jurídicos (y/o no puede ser
obedecida o aplicada) (Guastini, Riccardo. La Sintaxis del Derecho,
pp.345-346); c) Las lagunas axiológicas se presentan cuando
existe carencia de normas que según las preferencias ética-políticas
(axiológicas, precisamente) a criterio de un concepto de autoridad respecto al
intérprete, debería existir (Fernández, José. Teoría del Estado y del Derecho,
2005, pp.155-156); y, d) Las lagunas institucionales que se exteriorizan
cuando se suscitan crisis en el funcionamiento de una institución (Hernández,
Victoria. El Problema de las Lagunas Rasgos Distintivos y Razones de las
Particularidades de las
Lagunas Canónicas, 2014, p.165).
En consecuencia, ante la existencia de una laguna jurídica, sea cual
fuere la figura en la que se manifieste, pone en evidencia la necesidad de una
interpretación conforme a los criterios, principios y reglas que a continuación
serán analizados.
III.2.2.
Los criterios de interpretación en la Constitución Política del Estado y el
Código Procesal Constitucional
El art. 196.II de la CPE, establece que el Tribunal Constitucional Plurinacional,
tiene una función interpretativa; en cuyo ejercicio puede determinar el sentido
y alcance de las expresiones del Derecho contenido en la Constitución Política
del Estado, en su aspecto formal.
En ese orden, la interpretación constitucional para Carmona Tinoco y
Monroy Cabra, persigue cuando menos dos objetos posibles: Inicialmente,
determinar el sentido de una norma constitucional; y, en segunda instancia,
establecer el sentido de un comportamiento en relación a la Constitución
(Cárdenas, Álvaro. Interpretación Constitucional, 2011, p.89). En ese propósito,
la interpretación de la Norma Suprema, es parte de la hermenéutica jurídica,
que como disciplina tiene por objeto el estudio y la sistematización de los
principios y métodos de la interpretación jurídica, que en el caso presente se
encuentran previstos en la propia Constitución Política del Estado (arts. 7, 8,
9 y 12 de la CPE), a manera de principios fundantes, valores, deberes y fines
del Estado; pero además, mediante una ampliación de la función interpretativa
instituida por el art. 196.II de la CPE, mediante el art. 2 del CPCo, se
incluye a una interpretación sistémica de la Norma Fundamental y otra, que persiga
los fines consagrados en los principios constitucionales.
Dentro de la facultad interpretativa, la Norma Suprema, de manera taxativa, en el citado art. 196.II, refiere: “En su función interpretativa, el Tribunal Constitucional Plurinacional aplicará como criterio de interpretación, con preferencia, la voluntad del constituyente, de acuerdo con sus documentos, actas y resoluciones, así como el tenor literal del texto” (negrillas agregadas).
Asimismo, el Código Procesal Constitucional, prevé de manera descriptiva, en su
art. 2.II, que: “(…) podrá aplicar: 1. La interpretación sistemática de
la Constitución Política del Estado, y la interpretación según los fines
establecidos en los principios constitucionales. 2. Los derechos
reconocidos en la Constitución Política del Estado, de acuerdo con los Tratados
y Convenios Internacionales de Derechos Humanos ratificados por el país, cuando
éstos prevean normas más favorables. En caso de que esos tratados declaren
derechos no contemplados en la Constitución Política del Estado se considerarán
como parte del ordenamiento constitucional” (negrillas adicionadas).
En ese entendido, los métodos interpretativos que tanto la Norma Suprema
como el Código Procesal Constitucional, otorgan, son: 1) La interpretación
constitucional a través del criterio del tenor literal de la norma; 2) Mediante
el criterio de la voluntad del constituyente; y, 3) La interpretación sistemática
de la Constitución Política del Estado.
i) La
interpretación constitucional a través del criterio del tenor literal de la
norma
El tenor literal de la norma juega un rol determinante en la metodología
jurídica de la interpretación, puesto que realiza tres importantes funciones: a)
Es el punto de partida de la interpretación de las leyes; b) Posee
una enorme repercusión en el cumplimiento del principio de sujeción de la ley
por parte de los órganos judiciales; y, c) Fija el límite entre la
interpretación y la creación judicial del Derecho. En ese entendido, y bajo la observación
de estas funciones, de su cumplimiento dependerá la legitimidad y la objetividad
de las decisiones judiciales.
También, se debe considerar la posibilidad creadora de los Tribunales
Constitucionales, en función de buscar la finalidad de la misma norma;
sin embargo, esta actividad está regulada por el propio Derecho, en específico,
por una de las funciones del criterio de la interpretación literal de la norma,
que establece la línea divisoria entre interpretación y creación judicial del
Derecho. La delimitación entre las ya referidas interpretación y creación, es independiente
de la validez de la prohibición de analogía –esta prohibición hace referencia a
la aplicación del principio de legalidad contenida en el texto constitucional–,
siendo así que la admisibilidad de la creación judicial del Derecho requiere de
manera normativa una fundamentación mucho más profunda que la interpretación, puesto
que para que opere la admisibilidad de la misma, depende, de manera
prescriptiva, que el Tribunal pueda demostrar la existencia de un vacío no
planeado en la norma y la similitud del caso e intereses involucrados (Klatt,
Mathias. Hacer el Derecho Explícito, pp.24-29).
Por lo referido, el criterio de la interpretación a través del tenor literal
de la norma, traza no solo un límite extensivo, sino también uno restrictivo a
la aplicación del Derecho, al establecer, de manera normativa, que debe constar
una demostración argumentativa de la existencia de algún vacío normativo,
axiológico, técnico o institucional (conforme a lo expuesto en el Fundamento Jurídico precedente).
Ahora bien, esta forma de interpretación no ha sido ajena a la jurisprudencia
constitucional; así por ejemplo, el Tribunal Constitucional, en la SC
0127/2010-R de 10 de mayo, empleó este método para resolver una acción de
protección de privacidad, adoptando una interpretación extensiva del art. 130.I de la CPE, con base en la
interpretación literal del significado de la letra “o”, en el precepto
constitucional normativo precitado. Por su parte, el Tribunal Constitucional
Plurinacional, en la SCP 2468/2012 de 22 de noviembre, utilizó la
interpretación literal en la resolución de una acción de libertad, para darle sentido a la frase: “Toda persona que considere
que su vida está en peligro…”, del art. 125 de la CPE, combinando en su
entendimiento la pretensión de la voluntad del constituyente y la
coherencia sistemática del significado atribuido a la frase, a partir de su concordancia normativa con los arts. 46 y
47 del CPCo.
ii)
Mediante el criterio de la voluntad del constituyente
La voluntad del constituyente debe entenderse como la interpretación teleológica
y finalista que pretende orientarse en función de lo que realmente busca la Constitución
Política del Estado; es decir, que debe ser interpretada de acuerdo a su
finalidad.
La referida búsqueda debe ser trazada, en primer término, a través de las
actas que exteriorizaron todas las discusiones y debates en el momento de la
elaboración de la Norma Suprema; es decir, de todos los acuerdos y desacuerdos
que fueron plasmados en actas y resoluciones (art. 2.I del CPCo).
Este método de interpretación, de aplicación preferente, no se encuentra
previsto únicamente por la Norma Suprema; sino que ha sido empleado
profusamente por la justicia constitucional. Así, la SCP 0591/2012 de 20 de
julio, resolviendo una acción de inconstitucionalidad concreta, interpretó el sentido del art. 410 de la CPE,
concluyendo que: “…la voluntad del constituyente, al consagrar el
principio de jerarquía normativa y precisar el orden en el que cada norma debe ser
aplicada, es el respeto al sistema democrático participativo, representativo y comunitario (art. 11 de la CPE),
bajo cuya égida, el órgano legislativo es el único facultado para emitir leyes
nacionales, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas…” (las
negrillas son nuestras). Cabe añadir que en dicha Sentencia Constitucional
Plurinacional, se reflejan igualmente otros métodos interpretativos que actúan
en auxilio de la justicia constitucional, como la interpretación literal del art. 172.8 de la CPE.
Por su parte, sobresale el empleo de este método en la SCP 0206/2014 de 5
de febrero, que al resolver una acción de inconstitucionalidad abstracta,
desarrolló -en su Fundamento Jurídico III.2- las bases del Estado Plurinacional
desde la voluntad constituyente, considerando a tal efecto las actas de sesión
de la Comisión Visión País, de 25 de abril, 4, 8 y 9 de mayo; y, 6 y 12 de junio
–entre otras–, todas de 2007.
iii) La
interpretación sistemática de la Constitución Política del Estado
Esta forma de interpretación, está reconocida –como se ha señalado
anteriormente– por el art. 2.II.1 del CPCo, que de manera literal instituye
como criterio interpretativo: “II. Asimismo podrá aplicar: 1. La interpretación
sistemática de la Constitución Política del Estado, y la interpretación según los fines establecidos en los
principios constitucionales” (las negrillas nos corresponden).
La
interpretación sistemática, debe obedecer a una cuestión teleológica de algo en
específico, que son los principios constitucionales; en tal
sentido, existen etapas a cumplir dentro de una tesis interpretativa que tenga
en el centro de su atención a los principios. Una de las primera etapas, a
criterio de Ronald Dworkin, viene determinada por la etapa “pre interpretativa”
que es la que va a establecer la identidad del objeto interpretado; la segunda
etapa, es la propiamente “interpretativa”, que es aquella donde se trata de
averiguar cuál es el “sentido” de la práctica social; en el caso del Derecho,
este “sentido” viene configurado en esencia por los principios que permiten ver
a la práctica como una unidad que sirve a ciertos valores y propósitos; en el
tema de la interpretación constitucional, corresponderá señalar que tales principios
constitucionales servirán para los valores y propósitos o fines
constitucionales; por lo que, se mantiene una perspectiva teleológica respecto
a una de las principales características de la interpretación constitucional.
A partir de esta segunda etapa, ya se consolida la práctica integradora
del Derecho, en el sentido que todos los materiales jurídicos deben verse como
una unidad, que viene conformada por el conjunto de principios constitucionales
por el que haya optado cada interpretación, conforme el art. 2 del CPCo; es
decir, aplicar de manera concreta una interpretación sistemática que permita observar
a los materiales jurídicos como un conjunto, se reitera, a partir de los
principios, valores y fines del Estado.
Siguiendo estos entendimientos, la SCP 2055/2012 de 16 de octubre (por
mencionar alguna), empleó el método objeto del presente análisis, para
determinar que: “…en virtud de una interpretación sistemática de la
Constitución las temáticas a ser desarrolladas por el art. 271 de la CPE,
suponen contenidos mínimos que deben ser regulados por la Ley Marco de Autonomías
y Descentralización, en virtud de las veintiocho reservas de ley que contiene
la Tercera Parte de la Norma Fundamental” (las negrillas nos pertenecen).
III.2.3.
Los principios de interpretación constitucional. Unidad de la Constitución y de
corrección funcional
La elección de los sentidos interpretativos a ser otorgados a la Ley Fundamental,
no está librada al criterio subjetivo del intérprete, sino está sujeta a
principios y criterios de interpretación constitucional, en procura de evitar
decisiones arbitrarias, a cuyo fin es exigible que el intérprete haga mención
expresa de los principios, métodos y criterios de interpretación utilizados. Sobre el particular, la SCP 1714/2012
de 1 de octubre, reiterada por la SCP 2055/2012, estableció que: “…uno de los
principios de interpretación constitucional es el de la unidad de la
Constitución, a partir del cual la interpretación de la norma
constitucional no puede realizarse en forma aislada, en el entendido que la Ley
Fundamental contiene un conjunto de normas que se encuentran correlacionadas entre sí formando una totalidad, por tanto las
normas constitucionales ingresan en un proceso de conexión e interrelación
entre la parte dogmático axiológica de la Norma Suprema -que contiene las bases
principistas- con la parte orgánica a efectos de su armonización para lograr
el carácter de unidad de la Constitución” (las negrillas fueron añadidas).
En relación al principio de corrección funcional, la citada SCP
1714/2012, también reiterada en la SCP 2055/2012, determinó que: “Este sentido
interpretativo se sustenta a la vez en el principio de corrección funcional propio
de la interpretación constitucional, en virtud del cual la interpretación
que se realice de la Ley Fundamental no debe interferir el ámbito de las funciones
asignadas por la Constitución Política del Estado a los diferentes órganos de
poder, lo que implica que el intérprete debe respetar el marco de distribución
de funciones estatales consagrados por la Norma Suprema” (negrillas
agregadas).
En el mismo orden y respecto al principio de concordancia práctica para
la interpretación, la SCP 0680/2012 de 2 de agosto, expresó que: “…consiste en
coordinar el contenido de diversas instituciones constitucionalmente relevantes
y vinculadas entre sí, para interpretar de la manera más cabal el significado
de cada una de ellas. (…). Es así que se debe acudir al principio de
concordancia práctica, por el cual los bienes jurídicos que protege el orden constitucional
deben ser armonizados en la solución de problemas interpretativos, de manera
que cada uno conserve su identidad, siendo necesario, para ello, que se determinen cuáles bienes jurídicos protege
cada precepto…” (las negrillas fueron adicionadas).
III.2.4.
Otros principios y métodos de interpretación constitucional
En ese propósito, además de la visión sistémica y de la voluntad del
constituyente, de manera complementaria, corresponde acudir a una interpretación
adecuadora, que consiste en adaptar el significado de una disposición al
previamente establecido en otras disposiciones de rango superior o principios del
Derecho, para tratar de encontrar una lógica o sentido de esta palabra; en tal
sentido, tiene por objeto ajustar los preceptos constitucionales para que éstos
se adecúen a las condiciones materiales –sean estas políticas, económicas o sociales–
existentes al momento de llevarse a cabo la interpretación, sin que esto
suponga la destrucción de la Constitución Política del Estado, de manera que en
razón a la flexibilidad de la norma constitucional y sin experimentar fracturas
no deseadas, dicha normativa se ajuste a las nuevas condiciones sin sentir un
cambio trascendental. Así, del texto jurídico se puede desentrañar posibilidades
para cada caso concreto, lo que Zagrebelsky define como “mite o mitezza”, que traducido
al español sería sosegado, calmoso, comprensivo o dúctil, más propio de las cláusulas abiertas para la mejor protección de
derechos no previstos en el texto constitucional.
A lo antes señalado, corresponde añadir una interpretación finalista,
por la que se desentraña la intención o espíritu del texto constitucional, su
objetivo y fin; por este motivo, no es posible una lectura, aplicación ni
interpretación de una disposición de manera aislada o sin tomar en cuenta el
propósito de la Norma Suprema, de manera que en ese afán siempre se busque la
consecución de sus fines obvios.
Si bien se ha hecho un repaso de los criterios de interpretación que le
da la Constitución Política del Estado, al Tribunal Constitucional
Plurinacional; la propia jurisprudencia constitucional, ha determinado que la
forma más correcta de interpretar es aquella que mejor concuerde con el texto constitucional;
así, la SC 1846/2004-R de 30 de noviembre, contempló este tipo de
interpretación, remarcando la importancia de sujetar la labor interpretativa a
las reglas de interpretación que operan como barreras de contención o controles
destinados a precautelar dicha labor; y, en tal sentido, determinó que ante la posibilidad
de diferentes interpretaciones, debe prevalecer siempre la que mejor se ajuste
a la Ley Fundamental. En tal sentido, dicho fallo constitucional, señaló: “…la
interpretación sistemática o contextualizada, puede extenderse, según los casos,
al artículo del cual forma parte el párrafo o inciso analizado; al capítulo o título al que pertenece; al sector del ordenamiento
con el que se vincula o pertenece; o al ordenamiento en su conjunto; y
finalmente, de manera inexcusable, con las normas, principios y valores de la Constitución,
dado que de todas las interpretaciones posibles que admita una norma, debe
prevalecer siempre aquella que mejor concuerde con la Constitución” (las negrillas son
nuestras).
Asimismo, corresponde citar que este Tribunal también ha desarrollado
jurisprudencialmente los principios de favorabilidad y la interpretación
conforme a los instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos, sustentados
en los arts. 13, 14, 256 y 410 de la CPE; empero, y considerando que no son
aplicables al caso presente, su desarrollo no es pertinente.
(…)
