Por: Alan E. Vargas Lima
Antecedentes
Ciertamente
ha causado mucha repercusión, e indignación en algunas autoridades
gubernamentales, la decisión adoptada (y luego dejada sin efecto) por el Tribunal
Constitucional Plurinacional (TCP), en sentido de “suspender” temporalmente,
los efectos de la Ley N°483 del Notariado Plurinacional. Esta situación, surgió
como consecuencia de que en el mes de febrero de este año, el diputado por
Convergencia Nacional (CN) Juan Luis Gantier, había planteado una Acción de
Inconstitucionalidad (Expediente: 06259-2014-13-AIA) en contra de algunos artículos de la Ley del Notariado, que
facultan al Órgano Ejecutivo, a través del Ministerio de Justicia, a designar
estas autoridades.
En este
sentido, el Vicepresidente García Linera, consideró que la decisión asumida por
la Comisión de Admisión del TCP, de “admitir” una demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley que establece la organización del Notariado
y regula el ejercicio del Servicio Notarial, instruyendo la “suspensión” de la
vigencia de dicha Ley, es “inconstitucional e ilegal”; por lo que, pidió a las
autoridades de la Asamblea Legislativa convocar a una “reunión de emergencia”(sic)
de Comisiones Legislativas, para analizar el caso y tomar decisiones, al
considerar que dicha actuación del TCP “sienta
un nefasto terrible e ilegal funcionamiento en contra del Estado democrático”
(sic). Al parecer, el motivo de la indignación, fue que en este caso, el TCP no
sólo admitió el recurso para estudiarlo, sino que también decidió suspender la
aplicación de la ley, contraviniendo los procedimientos constitucionales.
Por otro
lado, los representantes de las Cámaras Legislativas (de Diputados y Senadores)
rechazaron contundentemente esta decisión de la Comisión de Admisión del TCP,
por considerar que “está fuera de toda
norma, es arbitraria, pone en peligro la democracia boliviana y deja en
indefensión a la ciudadanía boliviana”, según afirmó el diputado Marcelo
Elío, en conferencia de prensa.
Hasta
aquí, está claro que la decisión asumida por la Comisión de Admisión, estaba fuera
del procedimiento legalmente establecido; sin embargo, era también una
exageración señalar que se habría puesto en peligro la democracia boliviana,
porque esta decisión no atentaba ni desconocía nuestro régimen democrático, ni
mucho menos pretendía dejarlo sin efecto, sino que se trataba de una
determinación asumida en ejercicio legítimo de las atribuciones conferidas por
Ley a la Comisión; ello, tampoco suponía que nos encontremos en indefensión
total, porque la Ley impugnada solamente se refiere a la organización del
Notariado en Bolivia.
Sin
embargo, hay que admitir que era por demás evidente, el enorme perjuicio que provocaba
esta medida, porque ciertamente dejaba en total desamparo a la ciudadanía
boliviana que tiene trámites pendientes, de diferente naturaleza, ante los Notarios
de Fe Pública. En esto, es posible concordar con la posición del senador Adolfo
Mendoza, quien explicó que la Comisión de Admisión del TCP, al haber dispuesto
suspender el cumplimiento de una ley, estaría atentando contra el principio de
presunción de constitucionalidad. Al respecto, argumentó que: “Como se ha abrogado la anterior ley que
tenía que ver con el notariado, suspender la nueva ley implica que la
ciudadanía no pueda hacer trámites, implica dejar en la indefensión absoluta no
solamente a la ciudadanía sino también a la institucionalidad democrática; es
un grave atentado al ordenamiento jurídico de nuestro país” (sic).
Es preciso
apuntar, que la Presunción de Constitucionalidad, es un principio en
virtud al cual, se presume la constitucionalidad de toda disposición legal
hasta tanto el Tribunal Constitucional resuelva y declare su
inconstitucionalidad. Este principio básicamente tiene la finalidad de
resguardar los principios de legalidad y seguridad jurídica inherentes al
Estado Democrático de Derecho (que es la base del Estado Plurinacional), en el
que todos sus miembros, gobernantes y gobernados, están sometidos al
ordenamiento jurídico que obliga por igual a todos, de manera que los actos,
las decisiones o resoluciones emitidas al amparo de las disposiciones legales
vigentes, no pueden ser desconocidos o incumplidos con la sola invocación o
argumento de una aparente inconstitucionalidad. Por ello, para preservar la
seguridad jurídica, sólo el órgano de control constitucional (el TCP) puede
pronunciar oficialmente la inconstitucionalidad de una Ley, Decreto o
Resolución, con efecto erga omnes.
Actualmente, este principio se encuentra consagrado en el artículo 5º de la Ley
del TCP.
Por su
parte, la ministra de Justicia, Sandra Gutiérrez, afirmó que el TCP actuó más
allá de lo solicitado, al disponer la suspensión de la aplicación de la Ley
N°483 del Notariado Plurinacional, hasta la emisión de la Sentencia que
resuelva la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta sobre esa norma. “El Tribunal Constitucional ha actuado
‘ultra petita’, es decir más allá de lo solicitado por el diputado y eso es
totalmente inconstitucional, esa es una aberración jurídica por parte de estos
magistrados que han dado una sentencia adelantada de esta acción planteada”,
dijo en conferencia de prensa.
La autoridad
explicó también que el accionante no había solicitado la suspensión de la
norma, sino que pidió la abstención de la designación del Director Interino del
Notariado, la inhibición de transferencia de archivos y documentos al Ministerio
de Justicia por parte del Consejo de la Magistratura; la suspensión de
elaboración y aprobación del Reglamento del Notariado; y que el Ministerio de
Economía y Finanzas se abstenga de aprobar presupuestos adicionales para que
entre en plena vigencia la ley. Asimismo, indicó que la Acción de Inconstitucionalidad
y el Auto Constitucional N°0106/2014-CA, no habrían sido notificados al
Ministerio de Justicia por parte del TCP, siendo ésta la instancia de origen de
la norma promulgada el pasado 25 de enero.
Al respecto, hay
que dejar en claro, que la instancia de origen, es decir, donde se origina toda
disposición legal, es la Asamblea Legislativa Plurinacional, y no así el
Ministerio de Justicia, por lo que, mal pueden pedir ellos ser “los primeros en ser notificados para asumir
defensa”, por no tratarse de un proceso contencioso, sino uno de puro
derecho, a menos que, pretendan intervenir como terceros interesados dentro del
trámite de inconstitucionalidad.
Asimismo,
constituye otra exageración afirmar, como lo hizo la ministra, que la
aprobación de ese Auto Constitucional dejaría “sin efecto” o “nulos de pleno
derecho” todos los trámites realizados ante Notarías de Fe Pública, porque ese
no es el efecto jurídico que produce la emisión de un Auto Constitucional,
aunque por otro lado, con el “suspenso”, ciertamente dejaba un gran vacío legal,
creando incertidumbre (por ende, inseguridad) en la población que requiere de
estos servicios.
El Auto Constitucional que “suspendió” la Ley del Notariado
El Auto
Constitucional N°0106/2014-CA, de 13 de marzo de 2014, fue el primero en su
género que, además de admitir una Acción de Inconstitucionalidad, también llegó
a disponer la suspensión de los efectos de una Ley impugnada de
inconstitucional.
Dicho Auto, luego
de precisar la naturaleza de la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta, y a
tiempo de realizar el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos de
admisión, señala que el accionante solicitó la aplicación de medidas cautelares
en este caso, las cuales, siguiendo lo establecido en la Sentencia
Constitucional Nº0664/2010-R, de 19 de julio, deben ser fundamentadas por el
impetrante, precisando al menos los siguientes aspectos: “a) el o los actos que pretende no se ejecuten; b) el daño o perjuicio
irreparable que podría producirse de no adoptarse las medidas; c) la
vinculación del hecho y el perjuicio o daño irreparable con el o los derechos
que denuncia como vulnerados”.
Cabe hacer notar,
que la Sentencia Constitucional que sirvió de base al citado Auto
Constitucional, fue emitida dentro de un Amparo Constitucional, vale decir,
dentro de la vía tutelar que sí exige el resguardo de derechos y garantías
sobre los efectos de la decisión; sin embargo, es discutible también que alguno
de los criterios textualmente señalados supra, puedan ser aplicables en el
conflicto normativo de constitucionalidad que debe analizarse, dado que teniendo
la Acción de Inconstitucionalidad una naturaleza y finalidad completamente
diferentes a una Acción de Amparo, deberían ser otros los criterios a adoptarse
para precautelar los efectos de la decisión.
Por otro lado, en
el Auto se señalaron cuáles era las medidas cautelares solicitadas expresamente
por el accionante; sin embargo, según criterio de la Comisión, la transferencia
de la función notarial, hasta ahora a cargo del Órgano Judicial, al Órgano
Ejecutivo del Estado Plurinacional, de forma definitiva, al tratarse de un
traspaso de funciones entre Órganos, debía merecer la máxima seguridad jurídica
que el Estado puede proveer, lo cual, según el Auto, obligaba a la Comisión a
razonar de forma preventiva, para que su labor no ocasione perjuicio; “de ese modo –según señala el Auto–, asumiendo un razonamiento preventivo, se
arriba a la conclusión de que la única forma de evitar perjuicio a los órganos
estatales involucrados, Ejecutivo y Judicial, así como a los ciudadanos
usuarios del sistema notarial, es suspender la aplicación de la Ley del
Notariado Plurinacional hasta la emisión de la Sentencia Constitucional
Plurinacional” (sic).
Precisados algunos
de los antecedentes de esta problemática, así como los fundamentos del Auto
Constitucional, y dada la importancia de este tema, corresponde ahora revisar
la normativa procesal constitucional vigente, que rige el instituto de la
Acción de Inconstitucionalidad en Bolivia, así como las atribuciones que la Ley
le confiere a la Comisión de Admisión en la etapa de admisibilidad de la Acción
de Inconstitucionalidad.
Normativa Procesal Constitucional
El Código Procesal
Constitucional (CPCo.), aprobado mediante Ley Nº254 de fecha 5 de julio de
2012, establece entre las Facultades Especiales del TCP, que ésta instancia “de oficio o a petición de parte, a través
de la Comisión de Admisión, podrá determinar las medidas cautelares que
considere necesarias”. Asimismo, en su Capítulo Quinto, prevé algunas
Normas Comunes de Procedimiento en las Acciones de Inconstitucionalidad,
Conflictos de Competencias, Consultas y Recursos Constitucionales. En este
sentido, el artículo 24 prevé los requisitos de forma que deben contener las
Acciones de Inconstitucionalidad, entre ellos, la solicitud de medidas cautelares, en caso de estimarse
necesario. El artículo 25 establece que los plazos son perentorios y de
cumplimiento obligatorio, en la sustanciación de estas Acciones, y que las
notificaciones se realizarán de forma personal o mediante cédula en el
domicilio señalado.
Ahora bien, respecto
al trámite de la Acción en la Comisión de Admisión, el artículo 27 del citado
Código, establece en su primer parágrafo, que una vez verificado el
cumplimiento de los requisitos o subsanadas las observaciones hechas a la Acción
presentada, la Comisión de Admisión en un plazo no mayor de cinco días se
pronunciará sobre la admisión o rechazo de acuerdo con el procedimiento
establecido en el mismo Código.
En todo caso, toda Sentencia, Declaración o Auto Constitucional,
debe contener los suficientes argumentos de hecho y de derecho que justifique
la decisión, según lo dispuesto por el artículo 28, parágrafo primero, del
mismo Código.
Ahora bien, el
mismo Código Procesal Constitucional, también señala que la naturaleza de las
Acciones de Inconstitucionalidad (que pueden ser de carácter abstracto, o de carácter concreto), consiste en que las mismas
son de puro derecho (es decir, que no admiten controversia), y tienen por
objeto declarar la inconstitucionalidad
de toda norma jurídica incluida en una Ley, Decreto o cualquier género de
Resolución no judicial, que sea contraria a la Constitución Política del
Estado, a instancia de las autoridades públicas señaladas en el mismo Código.
En el caso de la
Acción de Inconstitucionalidad Abstracta, el Código precisa que únicamente
están legitimadas y legitimados para interponer la misma, la Presidenta o
Presidente del Estado Plurinacional, cualquier
miembro de la Asamblea Legislativa Plurinacional (como en este caso, un
Diputado) o de los Órganos Legislativos de las Entidades Territoriales
Autónomas, las máximas autoridades ejecutivas de las Entidades Territoriales
Autónomas, así como la Defensora o el Defensor del Pueblo.
Asimismo, de
acuerdo al Código, una vez admitida la acción, la Comisión de Admisión ordenará
se ponga en conocimiento de la autoridad u Órgano emisor de la norma impugnada
(es decir, el Órgano Legislativo), para que en el plazo de quince días se
apersone y presente el informe que corresponda. De todas formas, una vez
cumplido el plazo, con o sin informe, se procederá inmediatamente al sorteo del
proceso, debiendo el TCP emitir la Sentencia correspondiente dentro de los
cuarenta y cinco días siguientes, declarando la constitucionalidad o la inconstitucionalidad
de la norma impugnada.
Es posible resumir
de esta forma, el procedimiento legalmente establecido de la Acción de
Inconstitucionalidad; sin que en ninguna parte se autorice al TCP a suspender
los efectos de la norma impugnada de inconstitucional.
Las repercusiones de la suspensión de la Ley
Aparentemente, en
el caso analizado, el accionante no solicitó la suspensión de los efectos de la
norma que impugna, sino que pidió: la abstención de la designación del Director
Interino del Notariado, la inhibición de transferencia de archivos y documentos
al Ministerio de Justicia, la suspensión de elaboración y aprobación del
Reglamento del Notariado, y que el Ministerio de Economía y Finanzas se
abstenga de aprobar presupuestos adicionales para que entre en plena vigencia
la ley.
Estas peticiones,
no buscaban como fin último, la suspensión de los efectos de la norma
impugnada, dado que la misma, al igual que cualquier otra, goza de presunción
de constitucionalidad, hasta el momento en que el TCP emita la Sentencia
Constitucional que declare lo contrario. Entonces, ¿cuáles fueron los motivos
reales que determinaron dicha decisión? ¿Cuál fue el motivo determinante para
la “suspensión” de la Ley, pese a no haber sido solicitada?
En este caso, hay
que admitir que la Comisión de Admisión del TCP, incurrió en una extralimitación
del marco legal que rige sus funciones, porque si bien es evidente que dispuso
una medida cautelar, y ciertamente el CPCo., le habilita para hacerlo “de oficio o a petición de parte”, ello
no le autorizaba a exceder el ámbito de sus competencias, disponiendo
suspensiones no previstas por la norma, sin que pueda servirle de justificativo
el argumento de que buscaba prever eventuales perjuicios a los Órganos del
Estado, involucrados; entonces, está claro que actuó sin haber previsto las posibles
consecuencias de su decisión, entre ellas, haber generado un vacío legal
innecesario. Esto, en lenguaje jurídico, se denomina: emitir decisiones ultra petita, es decir más allá de lo
pedido por las partes, en este caso, por el accionante en la etapa de
admisibilidad de la Acción.
Y tampoco se trata
de que el TCP esté prohibido de hacerlo, es decir, ir más allá de lo pedido por
las partes en un conflicto normativo; empero, ello sólo es posible cuando el
contralor de la constitucionalidad, ingresa al análisis de fondo de la
problemática planteada, y realiza el respectivo test de constitucionalidad de la norma impugnada, es decir, el
contraste objetivo e imparcial (ajeno a cualquier juicio de valor sobre los
fines benéficos o perjudiciales) de la disposición legal acusada de
inconstitucional, frente a las normas establecidas por la Constitución, para
establecer el grado de vulneración de algún precepto constitucional, en cuyo
caso, decidirá conservar aquella parte de la norma impugnada que aún sea constitucional,
y desechar aquella otra parte que sea manifiestamente inconstitucional, en
virtud del Principio de Conservación de la Norma, lo que le permite
pronunciarse sobre disposiciones legales conexas.
Cabe señalar que el
Principio de Conservación de la Norma, tiene también la finalidad de
garantizar el principio de la seguridad jurídica y significa que cuando una
Ley, Decreto o Resolución admita diferentes interpretaciones, unas que son
incompatibles y otras compatibles con la Constitución , el
Tribunal Constitucional adoptará únicamente la que es compatible. Este
principio permite al Tribunal Constitucional modular sus sentencias en cuanto
al contenido de las mismas, dictando, por ejemplo, las denominadas sentencias interpretativas, que
precisamente permiten conservar, en el ordenamiento jurídico, la norma que en
su interpretación es compatible con la Constitución , y expulsando la norma que sea
incompatible en su sentido y alcances. Actualmente, este principio se encuentra
consagrado en el artículo 4º, parágrafo IV de la Ley del TCP.
Asimismo, el
artículo 78 (Efectos de la Sentencia), parágrafo II del CPCo., prevé que la
Sentencia podrá declarar: “5. La
inconstitucionalidad de otros preceptos que sean conexos o concordantes con la
norma legal impugnada que deberán ser referidos de forma expresa, en cuyo caso
tendrán los mismos efectos que en lo principal”, lo que implica que el TCP
podrá analizar otras disposiciones legales, por conexitud con la(s) norma(s)
impugnada(s), sin que por ello se afecte el Principio de Congruencia que debe
resguardarse en la emisión de la Sentencia Constitucional.
El Principio de
Congruencia, es aquel conforme al cual, el Tribunal Constitucional Plurinacional, al emitir una sentencia, debe
mantener y respetar la más estricta correspondencia entre “demanda” y “pronunciamiento”,
es decir entre lo que se solicita y aquello que se resuelve, no fallando ni ultra petitum (más allá de lo pedido),
ni extra petitum (cosa distinta de lo
pedido), ni con otro apoyo que no sea el de la causa petendi, vale decir, aquellos fundamentos en los que el
demandante o recurrente basó su solicitud. Este principio esencial deberá
observarse principalmente en el ámbito tutelar de los derechos fundamentales.
Sin embargo, es
importante tener en cuenta que la doctrina del Derecho Procesal Constitucional,
plantea una excepción a la regla relacionada con el principio de congruencia; “y es que en el ámbito del control
normativo de constitucionalidad el Tribunal Constitucional tiene que efectuar
una contrastación de la disposición legal impugnada con la totalidad de la
Constitución, esto es más allá de las disposiciones o normas que el recurrente
hubiese impugnado; ello porque los efectos de la sentencia que declare la
constitucionalidad de la disposición legal impugnada, causa estado y tiene
efecto erga omnes, de manera que impide toda posibilidad de una nueva
impugnación, entonces el Tribunal Constitucional está obligado a realizar el
examen integral de la Constitución en el momento de efectuar el juicio de constitucionalidad.
De otro lado, le está reconocido por Ley al Tribunal Constitucional, el
declarar la inconstitucionalidad de otras disposiciones legales conexas con la
disposición legal impugnada y declarada inconstitucional, no obstante de que
dichas normas no hubiesen sido impugnadas inicialmente en el recurso, así está
previsto por el art. 58-IV de la Ley Nº 1836 del Tribunal Constitucional. Claro
está que, el uso de esa excepción debe encuadrarse a los límites generales que
impone el principio. Un ejemplo del uso de la excepción a la regla es la SC
101/2004 de 14 de septiembre” (José Antonio
Rivera Santivañez. Temas de
Derecho Procesal Constitucional. Pág. 270).
Entonces, esta
falencia (que mostraba la existencia de un vicio procesal durante la
tramitación de la Acción de Inconstitucionalidad), debía ser corregida con
urgencia por la Comisión de Admisión, lo cual felizmente se hizo cuando emitieron
una nueva “complementación” al Auto Constitucional N°0106/2014-CA, dejando sin
efecto la “suspensión” de la Ley impugnada, ello a fin de no mantener el “vacío
legal”; aunque en este caso, faltó salvaguardar el Principio de Seguridad
Jurídica, estableciendo la validez de todos los trámites que la ciudadanía ha
comenzado a realizar ante los Notarios de Fe Pública, así como de los actos
emitidos por ellos, a partir de la puesta en vigencia de la Ley del Notariado
Plurinacional. En todo caso, esperamos se hayan aprendido las lecciones de una
decisión precipitada.
