Ley de Límites, nueva ‘papa caliente’ de las autonomías
Ley de Límites es tema de la agenda autonómica
Hace cinco meses una comisión del senado aprobó el proyecto
La Razón – ANIMAL POLÍTICO – 25 de septiembre de 2011
Así como la Ley de Clasificación de Impuestos levantó polvareda a su paso, lo mismo, al parecer, pasará con la nueva Ley de Unidades Territoriales, o Ley de Límites. Tema difícil si hay: el proyecto, presentado por el Ministerio de Autonomía, fue aprobado por una comisión del Senado hace más de cinco meses; desde entonces, espera ser considerado en plenario.
Para resolver el lío de los límites entre municipios y entre departamentos, el año 2000 se creó la Ley de Unidades Político Administrativas (UPA’s). Ciertamente no funcionó: el 93% de los municipios no ha resuelto sus límites. Por esta razón, en los primeros meses del 2011 se propusieron al menos dos anteproyectos de una nueva Ley de Unidades Territoriales (LUT, su nuevo nombre): el del Ministerio de Autonomía y el presentado por el diputado Fabián Yaksic.
El proyecto aprobado en la correspondiente comisión de la Cámara de Senadores fue el del Ministerio de Autonomía, el 14 de abril del 2011. Hasta la fecha, más de cinco meses después, todavía no se lo considera en plenario.
Hasta el cierre de esta edición (viernes 23), la Presidencia del Órgano Legislativo no había respondido al cuestionario en relación a la causa de la demora enviado por La Razón. Quien sí da una pauta de esto es Yaksic, que afirma que cuando se reunió con el vicepresidente Álvaro García Linera, éste le dijo que no sería razonable aprobar ninguna de estas leyes “en puertas del Censo” previsto para 2012.
Si fue así, piensa lo mismo la presidenta de la Comisión de Autonomías del Senado, Mirtha da Costa, para quien incluso la consideración de esta Ley de Límites debe ser postergada hasta después del Censo, por el esclarecimiento poblacional y territorial que traerá dicho proceso.
Contraria a este criterio es la ministra de Autonomías, Claudia Peña, quien insiste en la independencia de la Ley de Unidades Territoriales respecto al Censo: la LUT es para destrabar los procesos administrativos sobre límites, cosa urgente hoy. Hay que despejar la idea —afirma— de que la definición de los límites necesariamente derive en una “ganancia” para encarar el Censo.
PRINCIPIO. Si hay alguna razón práctica para tener una nueva Ley de Unidades Territoriales o Ley de Límites, es que ésta finalmente ayude a resolver los hoy innumerables problemas de límites entre las diferentes entidades autónomas.
Sobre el asunto, es la propia Constitución Política del Estado (CPE) la que establece el principio al cual debe acomodarse la nueva ley. El Artículo 269 señala que “la creación, modificación y delimitación de las unidades territoriales se hará por voluntad democrática de sus habitantes”.
Por eso es que una de las mayores innovaciones de la nueva LUT, respecto de la actual UPA, sea la introducción del referéndum como una nueva manera de resolver los conflictos de límites —coinciden todos— en última instancia.
También es cierto —insiste Peña— que en todo el proceso de conciliación (el primer recurso) se da más espacio a la participación de la gente del lugar.
También es cierto —insiste Peña— que en todo el proceso de conciliación (el primer recurso) se da más espacio a la participación de la gente del lugar.
Yaksic, que aún reclama la forma en que fue dejado de lado su proyecto (toda vez que éste fue presentado un día antes del de Autonomías), señala que hay que tener mucho cuidado en la regulación de los futuros referendos dirimidores de límites: prohibir, por ejemplo, un nuevo empadronamiento electoral inmediato al plebiscito, por los muy probables desplazamientos de gente para forzar ciertos resultados.
AUTORIDAD. Pero el mayor cuestionamiento de Yaksic al proyecto de Autonomías es el referido a la “autoridad competente” que establece la norma para definir los límites territoriales. El punto es clave porque de la autonomía y capacidad técnica que tenga esta autoridad dependerá en buena medida de si resuelve o no los complejos conflictos limítrofes.
En la actual Ley de UPA (en su Reglamento, Decreto Supremo 26520) hay dos instancias de “autoridad competente”: la nacional, para conflictos de límites departamentales (el ministro de Desarrollo Sostenible de entonces y el Consejo de Asuntos Territoriales), y para lo municipal, el Prefecto como primera instancia y el Ministro de Desarrollo, como segunda.
En el proyecto de LUT aprobado por la comisión de Autonomías del Senado, el esquema es parecido: debajo de un Consejo de Coordinación de Organización Territorial (conformado por el Ministro de Autonomía y los gobernadores) están: la Dirección General de Límites y Organización Territorial, dependiente del Ministerio de Autonomía; y, las Instancias Técnicas de Límites y Organización Territorial, dependientes de cada Gobernación departamental.
Si bien el proyecto LUT define a la Dirección de Límites como una “institución pública descentralizada del Ministerio de Autonomías con jurisdicción nacional y con independencia administrativa, legal, técnica y financiera” (Artículo 12), Yaksic desconfía de su eficacia, porque—dice— si un esquema parecido no funcionó en el pasado, difícilmente podrá hacerlo en el futuro, esto debido a la presión política de que son objeto estas instancias sólo descentralizadas.
Por el contrario (y gran parte de su proyecto consiste en esto), el diputado propone la creación de un Instituto Nacional de Unidades Territoriales (Inalut), una “institución pública autárquica con jurisdicción nacional, personalidad jurídica y patrimonio propio, bajo tuición del Ministerio de Autonomías”, que atienda los problemas de límites de “todas” las unidades territoriales del país. Estaría formado por una Dirección Nacional y sus respectivas direcciones departamentales.
INDÍGENA. Pero si algo distingue a la futura LUT de la actual Ley de UPA es el tratamiento (obligado, además, por la Constitución) de los Territorios Indígena Originario Campesinos (TIOC) y su previsible afectación de los límites, especialmente municipales.
Si bien la ministra Peña remarca que en el caso de las futuras autonomías indígenas la nueva LUT sobre todo buscará el consenso, cuando se cree un nuevo TIOC necesariamente se modificarán los límites de los municipios que vaya a afectar, esto siempre y cuando la existencia del TIOC no deje como inviables a sus “municipios madre”. Una vez que el mecanismo básico de creación de nuevas entidades territoriales (de los TIOC, en este caso) es la consulta o referendo, en el proyecto LUT no se señala ningún porcentaje mínimo o máximo para acceder a la autonomía indígena (no es lo mismo que el Sí o el No a la autonomía indígena gane 51% a 49%, que lo haga, pongamos, 75%-25% u 80%-20%). Consultada al respecto, Peña dice que en ningún momento en el proyecto LUT se pensó en dichos porcentajes, ya que el principio establecido por la Constitución es la mayoría simple.
FUSIONES. Otro tema importante que aborda el proyecto LUT es el referido a resolver de alguna manera el problema de los denominados “municipios inviables”, aquéllos de escasa población. La propuesta es la fusión o agregación de estos municipios pequeños.
Frente a una reciente versión de que la fusión sería obligatoria, Peña desmiente este extremo: la nueva LUT a lo más que llega es a incentivar estas agregaciones, cuando, nuevamente, el punto de partida es la consulta a los habitantes del lugar.
Un buen mecanismo para empezar la posible unificación de municipios pequeños —apunta— son las mancomunidades municipales. Si bien el proyecto LUT habla de incentivos que “contribuyan a la erradicación de la pobreza y al desarrollo económico productivo y social”, más audaz es el proyecto presentado por el diputado Yaksic.
Uno de los beneficios otorgados a un nuevo municipio producto de la fusión de varios pequeños, por ejemplo, es el premio económico: una compensación económica durante los siguientes 10 años posteriores a la vigencia de la fusión. Ahora, señala el proyecto de Yaksic, no se vale que una vez fusionados los municipios luego empiecen otra vez a separarse.
Mejorar la capacidad del Estado para mapear
En la “exposición de motivos” de la propuesta del Ministerio de Autonomías, los proyectistas señalan que el caos de los actuales límites también se debe a incapacidades más o menos estructurales del Estado para ordenar el tema. No existe, dicen, “una instancia de responsabilidad técnica nacional que rija la atención de los límites de las Unidades Territoriales”.
“La cartografía oficial a cargo del Instituto Geográfico Militar data de la década de 1958 a 1970, siendo a la fecha obsoleta y desactualizada”. Y, claro, esta falta de actualidad cartográfica lo único que genera es incertidumbre a la hora de tomar decisiones.
La falta de una única cartografía oficial también derivó en que cada unidad territorial maneje su propia cartografía: cada quien “genera su propia versión de lo que ‘debería’ ser el límite de tal o cual municipio, provincia o departamento”.
El ideal de la futura Ley de Unidades Territoriales es tener una “institucionalidad fuerte”, capaz de resolver todos los conflictos de límites; que toda creación o modificación se la haga de manera consensuada; que los procedimientos sean lo menos burocráticos; que se pueda construir todo un Sistema de Información de Organización Territorial; que se incentive la fusión de municipios pequeños poco viables; y que se profundice la democracia y la participación en la definición de los límites territoriales.
Mientras la Ley de UPA consta de 31 artículos y viene acompañada de un reglamento (Decreto 26520, de febrero del 2002), el proyecto LUT aprobado por una comisión del Senado, tiene 68 artículos y varias disposiciones transitorias.
Recursos naturales en plena frontera
Que una población en la frontera entre dos municipios decida irse a uno u otro lado es relativamente sencillo: en últimas lo hará mediante referéndum. Lo complicado se presenta cuando en la plena frontera existen recursos naturales de provechosa explotación.
Según la ministra de Autonomías, Claudia Peña, si hay un rasgo común en todos los conflictos de límites, éste es el interés económico concreto. “Por ejemplo, el alto precio de la quinua o que se encuentre un yacimiento mineralógico, o que la cantidad de población haga percibir al municipio más recursos, todo eso despierta los conflictos de límites”.
Al respecto, en el proyecto LUT del Ministerio de Autonomías hay una propuesta por demás interesante: en vez de línea divisoria, un área común forme de frontera.
El proyecto —afirma Peña— “introduce una cosa novedosa e interesante: el tema de que el límite no puede ser solamente una línea, sino que también puede ser un área de aprovechamiento compartido”. Estas áreas de común beneficio incluso pueden establecerse sin contener alguna riqueza natural.
A la fecha, el Ministerio de Autonomías tiene registrados cerca de 100 procesos administrativos por problemas de límites. En la exposición de motivos de la propuesta de Ley de Unidades Territoriales, además, se menciona que sólo 25 municipios (el 7%) cuenta con una ley de creación o delimitación; el restante 93% (314 municipios) tiene “problemas limítrofes, que suponen conflictos territoriales latentes o manifiestos”.
Muchos municipios, si bien no tienen papeles, ya han resuelto verbalmente sus problemas de límites.
Las gobernaciones ya están resolviendo líos
Claudia Peña, ministra de Autonomías
Prácticamente todas las gobernaciones tienen unidades técnicas de límites, que están abordando los conflictos de límites intermunicipales por la vía de la conciliación. Hay muchos municipios que a partir de ese procedimiento ya han logrado acuerdos; esto lo han trabajado las gobernaciones; eso ha ayudado a disminuir la conflictividad de límites.
Lógicamente, esto está sujeto también a la buena voluntad de las autoridades municipales, porque muchas veces cuando se quiere llamar la atención sobre algo o se quiere debilitar a un alcalde, prácticamente brotan estos líos.
Seguimos manejando cifras del Censo 2001
Mirtha da Costa, senadora del MAS por Pando
Yo pienso que el Censo de Población y Vivienda nos va a clarificar, porque ahorita todavía estamos trabajando con el Censo del 2001, y ésta no es la realidad.
Personalmente, considero que el Censo es muy importante para considerar el proyecto de Ley de Unidades Territoriales. Pienso que el Censo nos va a clarificar, y deberíamos esperar el Censo para tratar este proyecto de ley (la LUT). La debilidad que tenemos es determinar la cantidad de habitantes que tenemos en Bolivia, por departamento, por municipio, para que cada uno de estos y las gobernaciones puedan vivir su realidad.
El referéndum hoy es perfectamente viable
Fabián Yaksic, diputado del MSM por La Paz
Lo ideal es que la Ley de Unidades Territoriales (LUT) sea aprobada, pues en ésta estará establecido el reglamento para proceder a la convocatoria del referéndum. Pero, de no haber la LUT, igual se necesitaría una ley especial para convocar a referéndum, para definir las áreas en disputa, por ejemplo.
En este caso, se requiere la Ley de Unidades Territoriales, evidentemente, para definir fundamentalmente la autoridad competente. Pero, si no es una Ley de Unidades, es perfectamente posible sacar una ley especial que regule el referéndum en algunos municipios que así lo demanden.
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