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Lunes y martes, semana pasada. El conversatorio “Voces crítico-reflexivas sobre el proceso autonómico en Bolivia” intenta reflexionar sobre los avances del sistema en el país. Las consideraciones del proceso apuntan a que éste todavía tropieza con un imaginario centralista, en el que descargan sus responsabilidades quienes promueven y ejecutan las autonomías.
Para comenzar el debate, Rafael López, director general de Autonomía Departamental del Ministerio de Autonomías, propone a más de una veintena de académicos la pregunta de cuál es su percepción del ritmo con que avanza el proceso de implementación de las autonomías en Bolivia. Las posibilidades, naturalmente, son tres: lento, a una velocidad que le es natural (o “normal”) y rápido. Las respuestas, de algún modo, dan pie a una evaluación de la evolución de las autonomías a poco menos de una semana de que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización Andrés Ibáñez cumpla dos años de haber sido promulgada (19 de julio de 2010).
Es previsible que ninguno de los estudiosos asistentes responda que el proceso avanza a pasos veloces. El primer día del conversatorio predomina la sensación —no generalizada, aunque mayoritaria— de que el ritmo es lento; aunque el segundo, de alguna forma, se quiere ir más allá de este tipo de mediciones; la opinión que engloba mejor la última argumentación es la que dice el especialista en descentralización Miguel Ángel Foronda. “(La implementación de las autonomías) no se trata de una competencia”.
Diametralmente opuesta a la opinión de Foronda es la posición de Diego Ayo, doctor en Ciencias Políticas, para quien sí existen ciertos elementos de “carrera y de concurso”. “No creo que sea tan ambiguo el asunto. Pueden haber muchos parámetros medibles. Si después de 15 años no se tiene un fondo a la producción (aspecto del que está a cargo el proceso autonómico) que no funcione bien, entonces es un aplazo”, considera el especialista, para quien “no se puede estar en ese limbo de indeterminación”.
De hecho, uno de los argumentos que asumen quienes piensan que las autonomías siguen un ritmo “normal” y que es un proceso a futuro que llegará tarde o temprano peca de una suerte de mesianismo. Al igual que se dijo para el comunismo, esta postura diría, en trasposición a esta filosofía política, que las autonomías son inevitables, entonces no habría por qué crear las condiciones convenientes ni apurar su implementación.
La posición del Ministerio de Autonomías resta importancia al ritmo. La ministra Claudia Peña señala que la velocidad es algo relativo en el proceso. “Más bien, es conveniente hacer un parámetro de medición observando la participación de la sociedad civil —que ha sido óptima—, las condiciones regionales consensuadas, el desarrollo de capacidades políticas de los liderazgos locales con relación al nuevo modelo de Gobierno”, dice.
El primer avance de las autonomías fue en mayo de 2010, cuando fueron posesionadas las primeras autoridades autonómicas del país. En cuanto a avances en el curso de implementación del proceso tras la aprobación de la ley marco, afirma la autoridad, es que el 75% de los municipios del país está ya en diferentes etapas de la elaboración de sus cartas orgánicas.
Asimismo, en referencia al nivel departamental, todos los departamentos están en alguna fase de la elaboración de sus estatutos departamentales o en la adecuación de dichos documentos ante la Constitución Política del Estado (CPE).
En 2006 se efectuó el Referéndum Autonómico en el que el “Sí” ganó sólo en Beni, Pando, Santa Cruz y Tarija. Posteriormente, en 2008, estos cuatro departamentos realizaron un referéndum irregular por no estar aún aprobada la nueva CPE. Luego de que ésta fuera promulgada (febrero de 2009), se acordó que estas regiones debían adecuar sus estatutos con el reciente texto constitucional.
Queda preguntarse si la formulación de los estatutos departamentales y las cartas orgánicas se ha convertido en un obstáculo que no deja avanzar el curso del proceso. Ambos documentos regionales son fundamentales para el posterior avance en el proceso, asegura Peña, No opina así Gabriela Ichaso, experta en descentralización, para quien “lo escrito en la CPE en referencia a las autonomías son suficientes” para ponerlas a andar.
Un aspecto que ha hecho que los estatutos y las cartas demoren, según Carlos Böhrt, es que “quieren resolverlo todo” al pretender abarcar todo aspecto de la vida social, al extremo de llegar a redactarse documentos de una extensión excesiva, cuando tendrían que dedicarse a diseñar el modelo institucional que desean. En su opinión, el Ministerio de Autonomías debería bajar las expectativas de quienes se encuentran elaborando los textos.
Un obstáculo que es percibido por varios de los expertos en autonomías y descentralización presentes en el conversatorio, como Ichaso y Wilmer Molina —aunque expresados de diferentes maneras como “cultura”, “mentalidad” o “falta de una pedagogía autonomista”—, es un predominante y arraigado imaginario político centralista presente tanto en los ciudadanos como en las autoridades.
López, por su lado, pone un ejemplo indeterminado, aunque común, que ilustra esta mentalidad centralista: “hay ciudadanos que cuando tienen un problema de barrio quieren hablar con el Presidente para resolverlo”.
Este imaginario centralista —explica Peña— tiene que ver con los casi 200 años de historia que tenemos como país bajo ese modelo de estatalidad. “Si uno revisa los medios de comunicación o habla con la gente de un tema político, a quien se está observando siempre es al Gobierno nacional. No existe la costumbre de pedir cuentas a sus gobiernos locales y municipales, se atribuye todos los problemas al nivel central”, afirma la ministra. Esto se hace patente —continuó— incluso en regiones tradicionalmente reivindicadoras de la autonomía como Santa Cruz, donde los medios de comunicación prestan “demasiada” atención a lo que hace o deja de hacer el Gobierno, “pero no tienen el mismo ánimo investigativo respecto del Gobierno local”.
Un obstáculo crítico es el que ve la politóloga Helena Argirakis. “Cómo se puede ver la efectividad del proceso autonómico cuando la institucionalidad estatal aún no ha terminado de construirse”, cuestiona la experta cruceña.
En tanto, el especialista en descentralización Eduardo Martínez considera como un gran retroceso en la implementación de autonomías las “suspensiones sistemáticas” de autoridades desde el nivel central, contempladas legalmente por los artículos 144 y 145 de la ley marco. Las autonomías fueron “vendidas” como la clave para el progreso del país y la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos; se verán sus resultados concretos o el fracaso total cuando estos dos aspectos alcancen o no un nivel óptimo.
‘La velocidad del proceso es relativa’: Claudia Peña, ministra de Autonomías y Descentralización
La velocidad del proceso autonómico es relativa, no es el mejor criterio para medirlo. Lo más adecuado sería ver el nivel del fortalecimiento institucional de los gobiernos autónomos. Como ministerio, vemos que la etapa de diseño de las cartas orgánicas de los municipios y los estatutos autonómicos de los departamentos está menguando desde la aprobación de la ley marco.
‘Liderazgo autonómico debe ser del ministerio’: María Teresa Zegada, politóloga
Las autonomías son un proceso político marcado por intereses económicos, territoriales y de poder; sin embargo, hay otro tipo de obstáculos, como la falta de liderazgos autonómicos, debería ser asumido por el ministerio del área. El tema normativo también es preocupante, porque hay muchas leyes que son recientes que contradicen el espíritu autonómico de la Constitución.
‘El nivel central no impide el avance’: Rafael López, director general de Autonomía Departamental
Hay cosas que deben ser concluidas por el Gobierno, pero hay otras que ya se pueden hacer desde la autonomía; es decir, que no es un pretexto válido decir que la autonomía no pueda avanzar porque existan cosas del nivel central sin reformar. Algo que sí es un cambio necesario es el del sistema de administración central y presupuestos que deben adecuarse a la autonomía.
Autonomías indígenas avanzaron más rápido
Lo previsible era que sea Santa Cruz el primer departamento con un sistema autonómico en implementación; sin embargo, fueron los pueblos originarios los que sorprendieron al país tomando la delantera al empoderarse de las autonomías indígenas. Cinco son los municipios que optaron por este tipo de autonomía, los cuales ya tienen sus estatutos en la fase de control constitucional en el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP).
Sin lugar a dudas, el que sean los pueblos indígenas los que lleguen antes que nadie a la autonomía será una victoria simbólica del discurso neoindigenista del proceso de cambio, más allá de si se crea o no en la autenticidad del mismo.
En total son 11 los municipios que optaron por las autonomías indígenas. Los estatutos autonómicos de los municipios de Totora Marka, Uru Chipaya, Marka Pampa Aullagas (estos tres de Oruro), Mojocoya (Chuquisaca) y Charagua (Santa Cruz) son los que se someten al control constitucional.
“Las autonomías indígenas son el proceso fundacional de cada uno de los gobiernos de estos pueblos porque no tienen un antecedente”, dice la ministra de Autonomías, Claudia Peña.
Esta autoridad cuenta que los obstáculos que enfrentaron tuvieron que ver con el debate que ponía en cuestión sus modos de ejercicio del poder habituales (ya sea sindical, municipal o tradicional), además de la tensión entre el modo de asumir la democracia desde la óptica liberal moderna y la democracia dentro de la tradición de los pueblos indígenas.
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